Hållbar stadsutveckling i Regionalfonden Utvärderingsrapport

Rapport 0269 December 2018 ISBN: 978-91-88601-91-9

Kontigo AB/WSP Författare: Thomas Westerberg, Helena Klintström, Pär Lindquist

Denna rapport är beställd av Tillväxtverket. Analys och slutsatser i rapporten är författarnas Kontigo AB Katarinavägen 19, 3 TR, SE-116 45 Stockholm info@kontigo.se

Förord

Målet för Europeiska regionala utvecklingsfonden under perioden 2014–2020 är att bidra till smart, hållbar och inkluderande tillväxt för alla. EU:s sammanhållningspolitik är unionens viktigaste verktyg, vid sidan av den inre marknaden, för att nå dessa mål. Tillsammans med svenska aktörer på nationell och regional nivå ska fonden investera i projekt som bidrar till ökad regional konkurrenskraft och hållbar tillväxt.

I förhållande till mål och samhällsutmaningar är Regionalfondens resurser begränsade. Ett framgångsrikt genomförande förutsätter att insatserna är väl avvägda och samverkar med andra insatser i genomförandet. I genomförandet av Regionalfonden i Sverige betonas betydelsen av en interventionslogik där sambandet mellan angivna mål, planerade insatser och förväntade utfall och resultat tydliggörs.

Då behov och förutsättningar förändras under programperioden förespråkar EU-kommissionen en löpande utvärdering av insatserna i syfte att förbättra kvaliteten på programmens utformning och genomförande. För programperioden gäller även att medlemsstaten ska utvärdera verksamhetens effektivitet och måluppfyllelse; ett ansvar som tidigare låg på EU-kommissionen.

Tillväxtverket har på uppdrag av Övervakningskommittén för de åtta regionala och det nationella regionalfondsprogrammet tagit fram en utvärderingsplan för perioden 2014–2020. I planen som reviderades i december 2017 anges att utvärdering av regionalfondens investeringar ska ske löpande. Föreliggande rapport utgör en delrapport av den tematiska utvärderingen av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden. Uppdraget slutrapporteras i maj 2019. Genomförandet av rapporten har löpt mellan september 2017 och oktober 2018 och omfattar regionalfondsprogrammen för Stockholm, Västsverige och Skåne-Blekinge vilka genomför insatser för hållbar stadsutveckling.

Programmen är i sin genomförandefas. Syftet med utvärderingen har således varit att utvärdera och fördjupa kunskapen om i vilken utsträckning och på vilket sätt som Regionalfonden bidragit till arbetet med hållbar stadsutveckling.

Utvärderingen genomförs av ett utvärderingsteam från Kontigo/WSP bestående av Thomas Westerberg (uppdragsledare), Pär Lindquist och Helena Klintström. Tillväxtverket vill tacka teamet, externa experter samt övriga som bidragit till genomförandet av utvärderingen.

Rapporten publiceras i Tillväxtverkets publikationsdatabas. Utvärderingsteamet är ansvariga för slutsatserna i rapporten.

Emelie Johansson
Samordningsansvarig ERUF Utvärderingar
Enheten för uppföljning och utvärdering
Tillväxtverket

English Summary

The Swedish Agency for Growth, Tillväxtverket, has given Kontigo AB/WSP the task of carrying out a thematic evaluation of sustainable urban development in the European Regional Development Fund. The assignment will be finalized in May 2019 and present the evaluators’ assessment of the program effectiveness and its main explanatory factors. The evaluation report presented here aims to describe the analytical framework to which the final report will relate, present preliminary results from the analysis of the project portfolio containing Regional Development Fund projects with initiatives for sustainable urban development and give an initial perception of potential challenges, opportunities and needs related to the implementation of sustainable urban development within the regional fund.

The mail results and recommendations of the interim report are:

  • The evaluation requires a customized analytical framework, since the well-defined definition of sustainable urban development (based on the UN Global Sustainability Objective 11 Sustainable Cities and Communities) is too limited to capture the efforts of the Regional Development Fund

  • Measures to promote sustainable urban development vary between different program, but has business development in common

  • Cooperation is an important element in the program implementation

  • The projects that are funded often focus on the social dimension of the sustainability framework

  • Tilllväxtverket should rethink the concept of ‘sustainable urban development’ in favor of the term ‘sustainable urban development in the city’

  • There is a need to review early on how the sustainable urban development efforts should be managed and developed after the end of regional funding

The evaluation is based on policy documents for sustainable urban development and policy documents for the implementation of EU cohesion policy. Primary sources for the evaluation are the 17 projects within the regional fund programs for Stockholm, Western Sweden and Skåne-Blekinge, which carry out efforts for sustainable urban development. Data collection from these projects has been done through document studies, interviews with project managers, a workshop with project participants and interviews with the project’s on-going evaluators. Our assessment is that the different data sources verify each other. The evaluation also includes a reference group to which the following actors have been invited for discussion and anchoring of the evaluation’s choices and results: Älvstranden Utveckling AB, Boverket, RISE, Actinate, Malmö Stad, Grön Bostad Stockholm, Göteborgs Stad, the secretaries of the Structural Funds Partnership in Stockholm, Västsverige and Skåne-Blekinge.The primary target groups for the final evaluation and evaluation report are: The Swedish Agency for Growth, the primary monitoring and evaluation unit and knowledge support for sustainable urban development, The Swedish Agency for Regional Development, the three relevant regional units and the Structural Funds Partnership in each region, regional development actors and actors in sustainable urban development in each region, The nine programs’ two monitoring committees as well as joint work committees for evaluation and the Ministry of Industry and the platform for sustainable urban development. Secondary target groups are actors who participate in the implementation of regional fund programs: SKL, Growth Analysis, Energy Agency, the Swedish Board of Agriculture, the ESF Council and Vinnova.

Sammanfattning

Tillväxtverket har gett Kontigo AB i uppdrag att genomföra en tematisk utvärdering av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden. Uppdraget ska slutrapporteras i maj 2019 och presentera utvärderarnas bedömning av i vilken utsträckning och på vilket sätt som Regionalfonden bidragit till arbetet med hållbar stadsutveckling. Den utvärderingsrapport som här presenteras syftar till att:

  • beskriva det analysramverk som slutrapporten kommer relatera till

  • presentera preliminära resultat från analysen av den projektportfölj som innehåller regional-fondsprojekt med insatser för hållbar stadsutveckling

  • ge en första iakttagelse kring potentiella utmaningar, möjligheter och behov relaterat till genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

Delrapporteringens huvudsakliga resultat och rekommendationer är:

  • hållbar stadsutveckling skiljer sig åt mellan programmen men har näringslivsutveckling gemensamt

  • samverkan viktig för genomförandet av insatserna

  • sociala dimensionen i fokus för hållbarhetsaspekterna

  • ompröva begreppet ”hållbar stadsutveckling” till förmån för begreppet ”hållbar samhällsutveckling i staden”

  • behov att tidigt se över hur insatserna inom hållbar stadsutveckling ska förvaltas och utvecklas efter regionalfondsfinansieringens slut

Utvärderingen baseras på policydokument för hållbar stadsutveckling och policydokument för genomförandet av EU:s sammanhållningspolitik. Primära källor för utvärderingen är de 17 projekt inom regionalfondsprogrammen för Stockholm, Västsverige och Skåne-Blekinge som genomför insatser för hållbar stadsutveckling. Insamling av data från dessa projekt har skett genom dokumentstudier, intervjuer med projektledare, workshop med projektaktörer och intervjuer med projektens följeforskare. Vår bedömning är att de olika datakällorna verifierar varandra. Till utvärderingen finns också en referensgrupp till vilken följande aktörer varit inbjudna för diskussion och förankring av utvärderingens vägval och resultat: Älvstranden utveckling AB, Boverket, RISE, Actinate, Malmö stad, Grön Bostad Stockholm, Göteborgs stad, strukturfondspartnerskapens huvudsekreterare i Stockholm, Västsverige och Skåne-Blekinge.

Målgruppen för slututvärderingen och utvärderingsrapporten är Tillväxtverket, primärt enheten för uppföljning och utvärdering samt kunskapsstödet för hållbar stadsutveckling, Tillväxtverkets tre berörda regionala enheter samt strukturfondspartnerskapet i respektive region, regionalt utvecklingsansvariga aktörer och aktörer inom arbetet med hållbar stadsutveckling i respektive region, de nio programmens två Övervakningskommittéer samt gemensamma arbetsutskott för utvärdering och Näringsdepartementet och plattformen för hållbar stadsutveckling. Sekundära målgrupper är aktörer som på olika sätt deltar i genomförandet av regionalfondsprogrammen: SKL, Tillväxtanalys, Energimyndigheten, Jordbruksverket, ESF-rådet och Vinnova.

Analysramverket för hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

För att undersöka i vilken utsträckning och på vilket sätt som Regionalfonden bidrar i arbetet med hållbar stadsutveckling krävdes ett analysramverk med en definition av hållbar stadsutveckling. Hållbar stadsutveckling är dock ett begrepp med många olika definitioner. I vårt arbete vill vi använda oss av den idag mest väletablerade definitionen av hållbar stadsutveckling och grundande därför initialt vårt ramverk på FNs globala hållbarhetsmål 11, Hållbara städer och samhällen.

I utvecklingen av ramverket beslutades i samråd med referensgruppen att ramverket, utöver kopplingen till mål 11, också behöver ha en tydlig koppling till EU och Regionalfonden, till Sveriges nationella arbete för hållbar stadsutveckling samt till de utpekade regionernas definitioner och arbete. Det starkaste argumentet för detta är att vad som är hållbar stadsutveckling på en plats är beroende av vilka utmaningar som platsen möter. I vårt analysramverk har vi därför kompletterat mål 11 i Agenda 2030 med aspekter från styrande policyer och definitioner på europeisk, nationell, regional och lokal nivå.

Regionalfondens definition av hållbar stadsutveckling är att det tematiska området är ett medel eller delmål för att nå det övergripande målet Smart hållbar tillväxt för alla. Detta synsätt genomsyrar policydokument knutna till EU:s sammanhållningspolitik även på nationell och regional nivå. Synsättet avspeglas i en bredare och mer näringslivsinriktad orientering än de mer väletablerade och traditionella definitioner vi funnit i nationella, regionala och lokala policydokument för hållbar stadsutveckling.

Mot denna bakgrund, återigen efter samråd med utvärderingens referensgrupp, har aspekter adderats till analysramverket relaterade till smart näringslivsutveckling, hållbar näringslivsutveckling och näringslivsutveckling för alla, från policydokument knutna till EU:s sammanhållningspolitik. I och med detta ställningstagande breddar vi i denna analys hållbar stadsutveckling till att gripa över ett större analysområde som är mer ändamålsenligt för att fånga Regionalfondens insatser för den tematiska satsningen samtidigt som det inte förlorar sin integritet genom de mest väletablerade definitionerna inom Sverige och de undersökta regionerna.

En fråga vi från utvärderingen vill lyfta är om begreppet ”hållbar stadsutveckling” i Regionalfonden i det fortsatta och framtida regionalfondsarbetet bör omprövas till förmån för begreppet ”hållbar samhällsutveckling i staden”. Denna bredare definition anser vi bättre skulle spegla inriktningen på de insatser som samlat faktiskt bedrivs inom regionalfondsprogrammen.

Preliminära resultat från analysen av projektportföljen

Genomförandet av hållbar stadsutveckling skiljer sig åt mellan programmen men har insatser för näringslivsutveckling gemensamt

Genomförandet av hållbar stadsutveckling i regionalfondsprogrammen för Stockholm, Västsverige och Skåne-Blekinge skiljer sig åt. I Stockholmsprogrammet förväntas alla insatser bidra till hållbar stadsutveckling. Det innebär att 100 procent av regionalfondsmedlen i Stockholms län går till hållbar stadsutveckling. I Västsverige och Skåne-Blekinge är andelen beviljade regionalfondsmedel till hållbar stadsutveckling 5 respektive 18 procent. I Västsverige utgör arbetet med hållbar stadsutveckling ett eget fokusområde som skall genomsyra hela programmet och i Skåne-Blekinge är hållbar stadsutveckling ett eget insatsområde. Skillnaden mellan hur de tre regionalfondsprogrammen valt att hantera hållbar stadsutveckling och hur de allokerat medel till projekt för hållbar stadsutveckling gör det svårt att ge en samlad bild om vad hållbar stadsutveckling i Regionalfonden primärt vill åstadkomma. Gemensamt för de tre programmen är dock att projekten ofta har bäring mot näringslivsutveckling. Detta är i sig inte märkvärdigt med tanke på att Regionalfondens fokus nu liksom tidigare är hållbar tillväxt där företagsutveckling, entreprenörskap, innovationskraft och sysselsättning är ledstjärnor i genomförandet.

Regionalfondens insatser bidrar till en stärkt samhällsutveckling

Även om näringslivspräglingen i projekt för hållbar stadsutveckling är återkommande i Regionalfonden finns projekt med innovativa inslag som mer riktat utvecklar arbetet med stadsutvecklingsfrågor. Det innovativa enligt oss är att Regionalfonden genom projekten påverkar planeringsprocesserna i städerna att röra sig från ”hållbar stadsbyggnad/hållbar stadsutveckling” till ”hållbar samhällsutveckling”. Specifikt handlar det om att insatserna skapar nya samverkansytor mellan aktörer, ger stöd för att stärka de hållbara aspekterna i stadsutvecklingsprocesser och i stadens utveckling samt ger förutsättningar för att inkludera nya målgrupper (socialt utsatta och utrikesfödda i synnerhet) i resonemang kring hur staden bäst kan utvecklas.

Insatser för hållbar stadsutveckling i Regionalfonden bygger på samverkan

Samverkan är en bärande del av de insatser som projekten genomför inom hållbar stadsutveckling i Regional-fonden. Framförallt sker samverkan mellan sektorer för att skapa lärande och för att aktörerna ska nå ut med koordinerade insatser till gemensamma målgrupper.

Den sociala dimensionen i fokus i genomförandet av hållbarhetsaspekterna

Vi anser att social hållbarhet är den del av hållbarhetsaspekterna som projekten framförallt riktas mot. Insatserna varierar mellan projekten och inkluderar exempelvis förstärkta resurser för planeringen av stadsbyggnadsfrågor utifrån ett hållbarhetsperspektiv, näringslivsinriktade projekt som syftar till att skapa jobb i utanförskapsområden som en aktiv styrning av insatser, inom flera projekt oavsett inriktning, mot kvinnor respektive utrikesfödda.

Potentiella utmaningar, möjligheter och rekommendationer i genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

Den största utmaningen i nuvarande programperiod är en bristande tydlighet med vad som inkluderas i hållbar stadsutveckling i Regionalfonden. Vår bedömning är att insatserna samlat bidrar till hållbar samhällsutveckling i staden snarare än hållbar stadsutveckling. Dels genom det näringslivsfokus som präglar många av projekten men också utifrån den typ av insatser som genomförs i övriga projekt. Justering av ord kan av vissa ses som ett marginellt problem, men det har betydelse i diskussionen kring vad insatserna förväntas bidra till.

Utmaningar finns enligt oss också kopplat till den tidshorisont som projekten har till förfogande. I vår slututvärdering kommer vi fördjupa vår analys av projektens potentiella bidrag till hållbar stadsutveckling på sikt, d v s de samlade effekter som projekten kan antas åstadkomma och hur dessa effekter bidrar till att förstärka EU:s övergripande mål om smart hållbar tillväxt för alla. Redan nu kan vi dock konstatera att formatet projekt är svårt för den långsiktighet som hållbar stadsutveckling kräver. Vi ser från portföljanalysen indikationer på att exempelvis sektorsövergripande planer och integrerade territoriella investeringar (ITI) kan vara ett sätt att relatera enskilda projekt till en större mer långsiktig process. Vi kommer att fördjupa resonemanget kring betydelsen av sektorsövergripande planer, ITI med mera för Regionalfondens insatser i slututvärderingen.

Möjligheter som så här långt i utvärderingen framkommer är potentialen i de projekt som Regionalfonden möjliggjort för samhällsutvecklande insatser inom städerna. Inte minst ser vi att projekten bidrar till att stärka samverkan mellan samhällsbyggande aktörer som tidigare i begränsad omfattning samverkat med varandra eller att frågor kring segregation genom projekten lyfts högre upp på städernas agendor. Från projekten ser vi också flera intressanta lösningar när det gäller bidrag till en stärkt lokal ekonomi inom staden. Något som kan komma minska distributionskedjor och transporter vilket i sin tur minskar städernas koldioxidutsläpp.

Vår bedömning är att ett långsiktigt ställningstagande kommer ha betydelse för det genomslag som hållbar stadsutveckling i Regionalfonden kommer ha i ett längre perspektiv. För att nå ut med vunnen kunskap kring hållbar stadsutveckling i närområdet, regionen, nationellt och internationellt finns behov att redan nu säkerställa mottagarkapacitet, kommunikationsvägar och långsiktighet i processerna inom projektägande organisationer och externt mellan projektpartners och andra relevanta aktörer.

1 Inledning

Tillväxtverket har i egenskap av ansvarig för utvärdering av Regionalfonden gett Kontigo i uppdrag att genomföra en tematisk utvärdering av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden. Uppdraget slutrapporteras i maj 2019. Den utvärderingsrapport som här presenteras är en delrapportering av uppdraget. Syftet med delrapporten är att beskriva det analysramverk som slutrapporten kommer relatera till, presentera preliminära resultat från analysen av den portfölj med regionalfondsprojekt som inriktas mot hållbar stadsutveckling samt ge en första iakttagelse kring potentiella utmaningar, möjligheter och behov relaterat till genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden.

I det inledande kapitlet ger vi bakgrunden till hållbar stadsutveckling inom ramen för EU:s sammanhållningspolitik 2014-2020 och hur hållbar stadsutveckling inkluderats i Regionalfonden i Sverige. Därefter presenterar vi utvärderingens syfte, struktur, moment, metod och leveranser. Inledningen avslutas med en disposition av delrapportens fortsatta delar.

1.1 Hållbar stadsutveckling - en del av EU:s sammanhållningspolitik 2014-2020

Inför perioden 2014-2020 fastslog EU-kommissionen att städerna utgör motorer i den europeiska ekonomin genom dess bidrag till jobb och tjänster och deras roll som katalysatorer för kreativitet och innovation i hela EU. Kommissionen pekade på att nästan 70 procent av EU:s befolkning bor i ett stadsområde och att dessa områden genererar mer än två tredjedelar av EU:s bruttonationalprodukt (BNP). Samtidigt som kommissionen framhöll städernas bidrag för EU:s samlade ekonomi lyftes också att det är just i stadsområdena som bestående problemen kring arbetslöshet, segregation och fattigdom finns koncentrerat och att det är i EU:s urbana områden som trycket på miljön är som hårdast.[1]

För att fortsatt utveckla städernas bidrag till EU:s tillväxt och parallellt möta stadsområdenas sociala, miljömässiga och ekonomiska utmaningar lade EU-kommissionen fast att Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) i genomförandet av sammanhållningspolitiken 2014-2020 ska stödja hållbar stadsutveckling genom integrerade strategier.[2]

Genom förordningen möjliggjorde kommissionen för riktade insatser till områden med särskilda stadsrelaterade problem, samtidigt som Eruf-finansierade projekt för stadsutveckling integrerades i programmens bredare mål. I förordningen uppmanade kommissionen medlemsstaterna att använda Europeiska socialfonden (ESF) i samverkan med Eruf för att stödja insatser som rör sysselsättning, utbildning, social inkludering och institutionell kapacitet i utformning och tillämpning inom ramen för de integrerade strategierna.

I genomförandet av sammanhållningspolitiken gav kommissionen i uppdrag åt medlemsstaterna inom ramen för partnerskapsöverenskommelserna[3] och medlemsstaternas regioner inom ramen för de operativa programmen[4] i uppgift att presentera upplägg som säkerställer ett integrerat tillvägagångssätt för användning av ESI-medlen för hållbar utveckling i stadsområden inom den bredare territoriella utvecklingen.[5]

Genomförande av hållbar stadsutveckling inom regionalfonden i Sverige

I partnerskapsöverenskommelsen mellan Sverige och EU-kommissionen fastslås att:

”/…/ en tilltagande urbanisering ställer såväl miljömässiga som sociala och ekonomiska krav på en hållbar stadsutveckling. Detta innebär behov av att utveckla sektorsövergripande integrerade lösningar. Städerna fungerar som tillväxtmotorer i sina regionala omland. Att nyttja den potential och de synergier som kan uppstå genom en god samverkan mellan sektorsområden samt mellan stadsregionerna, deras omland och övriga delar av landet är därför viktigt”.[6]

Enligt partnerskapsöverenskommelsen för Sverige ska insatser för hållbar stadsutveckling inom ESI-fonderna utgå från de regionala programmens egna prioriteringar i funktionella stadsregioner. Som funktionell stadsregion avses regioner där den funktionella arbetsmarknadsregionens befolkningsstorlek uppgår till minst 60 000 invånare. På EU-nivå ska minst 5 procent av medlen från regionalfonden öronmärkas för hållbar stadsutveckling. I Sverige avsätts cirka 50 miljoner euro vilket motsvarar drygt 5 procent av de totala medlen från regionalfonden till insatser för hållbar stadsutveckling.Den övergripande principen kring hållbar stadsutveckling är att regionerna ansvarar för att beskriva och adressera de territoriella utmaningar som har bäring på hållbar stadsutveckling. Insatserna definieras och motiveras för varje programområde och är framtagna av regionala och lokala aktörer för ett visst geografiskt område. Sektorsövergripande integrerade planer och strategier är ett sätt att samla sammanlänkande utmaningar som t.ex. integration på arbetsmarknaden, innovation, entreprenörskap, social inkludering, rumslig segregation, miljö, kulturell mångfald och klimatförändringar som påverkar vissa urbana områden. Fondsamverkan är möjlig och bör kunna ske där det är relevant med t.ex. Socialfonden. Ett lokalt inflytande har säkerställts genom de sektorsövergripande strategierna och planerna samt vid urval och genomförandet av insatser. [7]

Tre av åtta regionala regionalfondsprogram skulle prioritera insatser för hållbar stadsutveckling:

  • regionala strukturfondsprogrammet Stockholm

  • regionala strukturfondsprogrammet Skåne-Blekinge

  • regionala strukturfondsprogrammet Västsverige

I Stockholm är hela programmet öronmärkt för insatser för hållbar stadsutveckling. I Skåne-Blekinge öronmärks 18 procent till ett särskilt insatsområde för hållbar stadsutveckling. I Västsverige kommer 5 procent av medlen att prioriteras för hållbar stadsutveckling inom ramen för samtliga insatsområden genom ITI i respektive program.[8] Sammantaget avsätts Inom regionalfondsprogrammen cirka 50 miljoner euro, drygt 5 procent av de totala medlen från regionalfonden till insatser för hållbar stadsutveckling. Sverige når därigenom upp till EU-kommissionens krav att minst 5 procent av medlen från regionalfonden ska öronmärkas för hållbar stadsutveckling.

1.2 Utvärdering av hållbar stadsutveckling i regionalfonden

Satsningen i Regionalfonden 2014-2020 med minst 5 procent av de samlade medlen öronmärkta för insatser inom hållbar stadsutveckling är en substantiell satsning. För att utvärdera resultaten av satsningen - både gällande rätt utnyttjande av medel och gällande eventuella innovationer och spetsprojekt med nationell och internationell höjd - har Tillväxtverket som ansvarig för utvärdering av Regionalfonden i Sverige, upphandlat Kontigo AB som i samarbete med WSP genomfört en tematisk utvärdering av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden.[9]

Utvärderingens syfte

Utvärderingen ska tydliggöra Regionalfondens betydelse för hållbar utveckling inom såväl ramen för respektive regionalfondsprogram och sammantaget i relation till arbetet med hållbar stadsutveckling i Sverige. Det inbegriper att utvärdera om och hur satsningen på hållbar stadsutveckling har bidragit med ett mervärde i form av exempelvis projektverksamhet och samverkan mellan sektorer i respektive programområde och i relation till det nationella arbetet med hållbar stadsutveckling. Samt att utvärdera betydelsen av Kommissionens öronmärkning, genom jämförelse mellan föregående och nuvarande programperiod.

I bedömningen av den övergripande frågan kommer följande underfrågor beaktas:

  • vilken funktion fyller de sektorsövergripande planerna?

  • hur fungerar samverkan mellan centrala aktörer i genomförandet?

  • finns det betydande skillnader mellan hur arbetet bedrivs i de olika stadsregionerna och i vilken utsträckning beror det i så fall på de skilda modeller för genomförande som programmen valt?

Utvärderingsarbetets struktur

Utvärderarna har utifrån syftet med uppdraget valt att strukturera utvärderingsarbetet i tre typer av analyser. Dessa ska sammantaget bidra till att besvara den övergripande utvärderingsfrågan. För det första rör det sig om en tematisk analys med fokus på satsningarnas inriktning och innovativa höjd. För det andra görs en analys av styrning, samordning och samverkan i genomförandet, och för det tredje görs jämförande analyser dels mellan de tre storstadsregionerna och dels mot tidigare programperiod. De tre analyserna och exempel på fördjupade utvärderingsfrågor är:

Tematisk analys av arbetet med hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

  • vilka frågor och utmaningar adresseras, vilken inriktning har projekten?

  • på vilket sätt är projekten innovativa och vilka resultat skapar de (här avser utvärderarna använda en etablerad definition av innovation[10]; nya varor eller tjänster, processer eller organisatoriska lösningar)?

  • vilken innovativ höjd har projekten i förhållande till andra insatser regionalt och nationellt (nytt för världen – nytt för stadsregionen/Sverige – nytt för området/branschen – nytt för aktören)?

Analys av styrning, samordning och samverkan i genomförandet

  • vilken funktion fyller de sektorsövergripande planerna - exempelvis planernas tydlighet och förmåga att styra verksamheten, det teoretiska och operativa sambandet mellan planerna och de operativa programmens och projektens mål, inklusive planernas förmåga att påverka och säkerställa relevant kvalitet och inriktning på projekten?

  • hur fungerar samverkan mellan centrala aktörer i genomförandet? Om, och i så fall hur stärks det lokala inflytandet? Vilken betydelse har centrala aktörer haft för medfinansieringen av projekt?

  • vilka aktörer involveras i genomförandet och hur organiseras arbetet?

  • hur samordnas och genomförs arbetet i förhållande till andra insatser, projekt eller löpande utvecklingsarbete inom ”ordinarie” verksamhet?

  • hur väl etablerade och förankrade är projekten i ordinarie verksamheter och hur arbetar projekten med implementering, kunskapsöverföring och spridning?

  • i vilka sammanhang ingår projekten och hur upprätthålls relationer med relevanta aktörer?

  • vilket intresse finns för projektens metoder och resultat?

Jämförande geografisk analys samt analys mot föregående programperiod:

  • finns det betydande skillnader mellan arbetets inriktning och hur arbetet bedrivs i de olika stadsregionerna och i vilken utsträckning beror det i så fall på de skilda modeller för genomförande som programmen valt?

  • hur skiljer sig arbetet i nuvarande programperiod med den föregående?

  • finns relevanta internationella jämförelser till spetsprojekt inom Regionalfonden?

Utvärderingens moment och metoder

Den tematiska utvärderingen av hållbar stadsutveckling i regionalfonden utgörs av en kvalitativ och processinriktad metodansats. Metodmässigt är utvärderingen en bidragsanalys (contribution analysis), där vi stegvis identifierar och bygger upp en förståelse för de eventuella mervärden och resultat som projekten bidrar med inom hållbar stadsutveckling. I den nu aktuella delrapporteringen fokuserar vi på att beskriva de insatser (i termer av projekt) som genomförs inom det tematiska området hållbar stadsutveckling. Vi för också ett resonemang kring vad dessa insatser samlat bidrar med. I slututvärderingen kommer vi utifrån en förändringsteoretisk diskussion belysa hur insatsernas samlade bidrag relaterar till det övergripande målet ”Smart hållbar tillväxt för alla”.

Utvärderingens två huvudmoment är framtagande av ett analysramverk och genomförandet av en portföljanalys. Huvudmomenten summeras i punkterna 1-2 nedan. I utvärderingen använder vi också två stödmoment som utgörs av referensgruppen och lärandeseminarier. Stödmomenten presenteras i punkterna 3-4 nedan.

  1. Framtagande av analysramverk inkluderar en policyanalys baserat på regionala, nationella och internationella styrdokument gällande hållbar stadsutveckling och Regionalfonden. Det så kallade Orbis-verktyget används för att visualisera analysramverket. Genom analysramverket erhåller utvärderingen en värderingsmodell för bedömning av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden.

  2. Portföljanalys baserat på dokumentstudier av projektansökningar, enskilda semistrukturerade intervjuer med projektledare och/eller workshop med projektledare samt representanter för projektorganisationen, semistrukturerade intervjuer med projektens följeforskare samt semistrukturerade intervjuer med ansvariga tjänstemän vid Tillväxtverket för genomförandet av hållbar stadsutveckling i regionalfonden och vid strukturfondspartnerskapen.[11],[12] I portföljanalysen används analysramverket för att erhålla en samlad bild av projektportföljens bidrag till hållbar stadsutveckling.

  3. Referensgruppen har bestått av sakkunniga från områdena hållbar stadsutveckling och genomförandet av regionalfondsprogrammen. Inbjudan att medverka i referensgruppen har gått till Älvstranden utveckling AB, Boverket, RISE, Actinate, Malmö stad, Grön Bostad Stockholm, Göteborgs stad, strukturfondspartnerskapens huvudsekreterare i Stockholm, Västsverige och Skåne-Blekinge. I dialog med referensgruppen har utvärderarna samtalat om vägval för utvärderingen – bland annat valet av analysramverk -, presenterat, diskuterat samt förankrat resultat och slutsatser. Under perioden oktober 2017 till september 2018 har referensgruppen träffats vid 3 tillfällen.

  4. Under perioden oktober 2017 till september 2018 har ett lärseminarium arrangerats av Tillväxtverket och strukturfondspartnerskapen. Lärseminariet möjliggjorde för samtliga projekt att medverka vid ett gemensamma workshop för att samtala om upplevda möjligheter och utmaningar i projekten. Utvärderarna har vid detta seminarium fått en samlad bild och ytterligare nyansering av aspekter som framkommit vid de projektspecifika workshopen.

Utvärderingens leveranser

Utvärderingen slutrapporteras i maj 2019. I slutrapporten presenteras utvärderarnas bedömning av i vilken utsträckning och på vilket sätt som Regionalfonden bidragit till arbetet med hållbar stadsutveckling och hur det arbetet bidrar till det övergripande målet ”Smart hållbar tillväxt för alla”. I slututvärderingen presenteras även utvärderarnas syn på vilken funktion de sektorsövergripande planerna har fyllt, hur samverkan mellan centrala aktörer har fungerat i genomförandet samt om det finns betydande skillnader mellan genomförandet mellan de tre programområdena. Utvärderarnas syn på den övergripande utvärderingsfrågan liksom de tre underfrågorna grundar sig i de sammanlagda svaren från de fördjupade utvärderingsfrågor som exemplifieras i det ovanstående avsnittet ”Utvärderingens struktur”.

Den utvärderingsrapport som här presenteras syftar till att:

  • beskriva det analysramverk som slutrapporten kommer relatera till

  • presentera preliminära resultat från analysen av den projektportfölj som innehåller regional-fondsprojekt med insatser för hållbar stadsutveckling

  • ge en första iakttagelse kring potentiella utmaningar, möjligheter och behov relaterat till genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

1.3 Rapportens disposition

Rapporten är uppbyggd på följande sätt:

  • I kapitel 2 presenterar och strukturerar vi de olika policydokument på lokal, regional, nationell och EU-nivå med bäring mot hållbar stadsutveckling. Vi diskuterar också begreppet hållbar stadsutveckling och utmaningarna med avsaknaden av en tydlig definition i utvärderingen av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden. Kapitel 2 presenterar också vårt sätt att hantera utmaningen genom upprättandet av ett analysramverk som grundar sig i Agenda 2030 men kompletteras med styrdokument relaterat till regionalfondsprogrammens genomförande.

  • I kapitel 3 presenteras resultat från vår portföljanalys vilken ger den empiriska grunden för utvärderingen av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden.

  • Kapitel 4 avslutar rapporten med utvärderarnas slutsatser

2 Ramverk för hållbar stadsutveckling utifrån policyanalys

2.1 Sammanfattning

I vår policyanalys konstaterar vi att de olika policyerna har skilda definitioner av hållbar stadsutveckling. Generellt sett används begrepp som hållbar tillväxt, hållbar utveckling och hållbar samhällsutveckling utbytbart med hållbar stadsutveckling.

Policyanalysen visade att många aspekter återkommer i de flesta av policyerna, såsom klimatpåverkan och social sammanhållning. Det mesta ur varje policy gick att sortera in under paraplyet av globalt mål 11 Hållbara städer och samhällen i Agenda 2030. Det vi såg var dock att områden kopplade till företagsutveckling och tillväxt inte passade in i detta ramverk.

En viktig slutsats är därför att den definition av hållbar stadsutveckling som idag utifrån Agenda 2030 vinner allt större internationell genomslagskraft är för smal för Regionalfondens tolkning av hållbar stadsutveckling. Den stora skillnaden mellan policyer relaterade till EU:s sammanhållningspolitik och policyer i övrigt är att policyer kopplat till sammanhållningspolitiken har ett mycket tydligare fokus på tillväxt och näringslivsutveckling. Särskilt sticker små och medelstora företags utveckling samt innovationer ut som prioriterade områden i EU:s policyer. Regionalfondens definition av hållbar stadsutveckling är att det tematiska området är ett medel eller delmål för att nå det övergripande målet Smart hållbar tillväxt för alla. Detta synsätt genomsyrar policydokument knutna till EU:s sammanhållningspolitik även på nationell och regional nivå. Synsättet avspeglas i en bredare och mer näringslivsinrikad orientering än de de mer väletablerade och traditionella definitioner vi funnit i nationella, regionala och lokala policydokument för hållbar stadsutveckling. Tillväxt och näringslivsutveckling går att finna i de flesta dokument utan EU-koppling också, men som likställt eller underordnat andra områden. Dokumenten utan EU-koppling prioriterar generellt sett istället mer strukturella frågor såsom infrastruktur, bostäder, energiförsörjning och segregation.

I policyanalysen konstaterar vi även att det finns skillnader mellan hur strukturfondspartnerskapen i Stockholm, Västsverige och Skåne-Blekinge hanterar begreppet och innehållet i hållbar stadsutveckling. Mycket är lika mellan regionerna men några saker särskiljer:

  • Stockholm har i sammanvägningen av policyer ett tydligare fokus på internationalisering och innovation än övriga regioner. I sitt regionalfondsprogram särskiljer sig Stockholm genom att förklara hållbar stadsutveckling som övergripande målsättning för programmet.

  • Västsverige har i sammanvägningen av policyer ett tydligare fokus på bostadsbrist, samt koppling mellan stad och landsbygd än övriga regioner. I sitt regionalfondsprogram särskiljer sig regionen genom att använda sig av ITI för urvalet av projekt.

  • Skåne-Blekinge har i sammanvägningen av policyer ett tydligare fokus på utmaningar kring segregation och utanförskap samt samordning med strategier och program än övriga regioner. I sitt regionalfondsprogram särskiljer sig regionen genom att använda sig av en sektorsövergripande integrerande plan för hållbar stadsutveckling vid urvalet av projekt.

Sammanfattningsvis har vi i detta utvärderingsarbete definierat hållbar stadsutveckling som Globalt mål 11, Hållbara städer och samhällen, med adderade aspekter relaterade till smart näringslivsutveckling, hållbar näringslivsutveckling och näringslivsutveckling för alla, från policydokument knutna till EU:s sammanhållningspolitik. I och med detta ställningstagande breddar vi i denna analys hållbar stadsutveckling till att gripa över ett större analysområde som är mer ändamålsenligt för att fånga det Regionalfonden avsett med den tematiska satsningen samtidigt som det inte förlorar sin integritet genom de mest väletablerade definitionerna inom Sverige och de undersökta regionerna. De övergripande dimensionerna blir därigenom:

  • Bostäder och service

  • Transportsystem

  • Stadsutvecklingsprocessen

  • Natur- och kulturarv

  • Katastrofer

  • Städers miljöpåverkan

  • Grönområden och offentliga platser

  • Näringslivsutveckling/tillväxt

För närmare beskrivning av ramverket se bilaga 1.

2.2 Process för att utveckla ramverk för hållbar stadsutveckling i regionalfonden

Hållbar stadsutveckling är ett begrepp med många olika definitioner. Länder, kommuner, såväl som NGOs och företag har idag sin egen definition kring vad hållbar stadsutveckling är. När vi ställdes inför uppgiften att utvärdera Regionalfondens bidrag till hållbar stadsutveckling så ställdes vi därmed också inför uppgiften att definiera vad hållbar stadsutveckling var. Någon tydlig och enhetlig definition finns inte i de policyer som styr regionalfondsmedlens insatser mot hållbar stadsutveckling. Den fråga som utvärderingen blev beroende av att först svara på blev därigenom: vilka dimensioner ska utvärderas? hur skiljer sig hållbar stadsutveckling från hållbar utveckling och hållbar samhällsutveckling? Vems definition ska vara styrande?

För att göra definitionen så tydlig som möjligt och undvika att uppfinna ett helt nytt ramverk utgick vi från följande premisser:

  • vi vill använda oss av den idag mest väletablerade definitionen av hållbar stadsutveckling

  • definitionen behöver ha en tydlig koppling till EU och regionalfonden

  • definitionen behöver ha en tydlig koppling till Sverige

  • definitionen behöver ha en tydlig koppling till de utpekade regionerna

Mot denna bakgrund valde vi att använda FN:s globala hållbarhetsmål som ram eftersom detta är den idag mest väletablerade definitionen av hållbar stadsutveckling. Brundtlands tre dimensioner av hållbarhet var också ett alternativ som vi övervägde, men de globala målen är ett mycket mer konkret verktyg med mål, delmål och uppföljningsanvisningar och ett ramverk som också övertagit rollen från Brundtlandsdefinitionen som etablerat ramverk för hållbar stadsutveckling de senaste åren.

Figur 1. FN:s globala hållbarhetsmål

Symboler för globala hållbarhetsmål

Analysverktyget vi använt är ett analysverktyg utvecklat av WSP för att analysera bidrag till FN:s globala hållbarhetsmål, kallat Orbis. Orbis består av två delar:

  • en värderingsdel där bidraget analyseras utifrån frågor och underfrågor

  • en illustrationsdel som visar det aggregerade bidraget

I utvärdering av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden har en vidareutveckling av Orbis gjorts. För det första utvecklades värderingsdelen av Orbis till att utgöras av det regionalfondsanpassade ramverket. För det andra görs Orbis-analysen i två steg istället för ett:

  1. en analys av policyernas definition av hållbar stadsutveckling (gjordes i ett preliminärt ramverk).

  2. en analys av projektportföljens förekomst av olika hållbarhetsaspekter utifrån det regionalfondsanpassade ramverket.

För att skapa den tydliga kopplingen till EU och Regionalfonden, Sverige och de utpekade regionerna gjordes en policyanalys, vilken beskrivs nedan. I policyanalysen analyserades de viktigaste dokumenten rörande hållbar stadsutveckling på de olika nivåerna.

Policyerna på nationell nivå valdes ut för att sätta ramverket i den svenska kontexten. De nationella policyerna är utvalda för att fånga den nationella definitionen av hållbar stadsutveckling och prioriteringarna kopplade till detta. Policyerna på regional och lokal nivå valdes ut för att skapa förståelse och bidrag till analysramverket gällande definitionen och prioriteringen av hållbar stadsutveckling i de olika regionerna. I varje region valdes dokument ut som speglar de mest etablerade definitionerna av hållbar stadsutveckling i regionen samt i de städer som erhållit programmens öronmärkta pengar för hållbar stadsutveckling. Regionala strategiska dokument såsom regionplaner eller regionala utvecklingsprogram/strategier valdes ut för att kunna analysera de regionala prioriteringarna. Regionalfondsprogrammens operativa program valdes ut för att få en insikt i prioriteringar samt definition och fördelning av öronmärkta medel för hållbar stadsutveckling. Översiktsplaner för de städer som erhållit programmens öronmärkta pengar analyserades för att skapa förståelse för kommunala prioriteringar och definitioner. Miljöprogram för städerna analyserades för att erhålla en särskild insikt i miljömässiga prioriteringar och definitioner. Slutligen valdes styrande dokument kring socialt hållbar stadsutveckling i städerna ut och analyserades för att erhålla en särskild insikt i de sociala prioriteringarna och definitionerna.

Policyanalysen genomfördes genom att styrdokumenten i tabell 1 jämfördes med ett preliminärt ramverk kopplat till FN:s globala hållbarhetsmål 11.

Frågor som ställdes i policyanalysen var:

  • vilka av ämnesområdena i det preliminära ramverket berörs av policyerna?

  • hur definieras hållbar stadsutveckling i policyerna?

  • vad bör läggas till/dras ifrån ramverket för att skapa ett regionalfondsanpassat ramverk?

Tabell 1. Dokument per administrativ nivå som inkluderats i policyanalysen

Nivå

Dokument

Globalt

Agenda 2030

EU

Europa 2020 Östersjöstrategin Europaparlamentets och rådets förordning, artikel 7 Hållbar utveckling i städerna

Nationell

Partnerskapsöverenskommelsen Citylab – Svenskt ramverk för hållbar stadsutveckling 15 hinder för hållbar stadsutveckling Nationell strategi för regional tillväxt Agenda 2030-delegationens förslag till handlingsplan

Regional

Regional utvecklingsstrategi – Det öppna Skåne 2030 Miljöprogram för Region Skåne VG 2020 - strategi för tillväxt och utveckling RUFS 2050 Regionala strukturfondsprogrammet Stockholm Regionala strukturfondsprogrammet Västsverige Regionala strukturfondsprogrammet Skåne- Blekinge

Lokalt

Malmö översiktsplan Malmö stads miljöprogram Malmökommissionens Rapport, 2013 Stockholm: Från delad till enad stad, 2016 Stockholm Vision 2040 Stockholm stads miljöprogram Översiktsplan för Göteborg Göteborgs stads miljöprogram Göteborg: Stadsbyggnadskvaliteter Göteborg, 2008

Baserat på denna policyanalys skapades ett preliminärt ramverk. De ämnesområden och mål som identifierades fyllde på ramverket. I det första skedet i utvecklingen av ramverket för hållbar stadsutveckling gavs alla policyer samma vikt. Detta ledde till ett ramverk som vid sammanvägningen var mycket likt de mer etablerade definitionerna av hållbar stadsutveckling.

Efter avstämning med referensgruppen ändrades denna prioriteringsordning så att policyer med koppling till EU gavs större tyngd. I och med detta ställningstagande gjordes en breddning av begreppet hållbar stadsutveckling till att gripa över ett större analysområde som är mer ändamålsenligt för att fånga det Regionalfonden avsett med den tematiska satsningen samtidigt som det inte förlorar sin integritet genom de mest väletablerade definitionerna inom Sverige och de undersökta regionerna.

Figur 2. Illustration av processen för att få fram ett ramverk för hållbar stadsutveckling

Grafik: ramverk för hållbar stadsutveckling

I steg 2 analyserades vilka av det regionalfondsanpassade ramverkets hållbarhetsaspekter som förekom bland projekten. Projekten analyserades mot ramverkets underfrågor i en skala som graderades:

  • förekommer i stor utsträckning (underfrågan behandlas i projektets sammanfattning eller övergripande mål)

  • förekommer (underfrågan behandlas i projektets ansökan, lägesrapport(er))

  • osäkert (underfrågan behandlas troligtvis av projekten som exempelvis använder paraplybegrepp där underfrågan kan ingå, men det går inte att utläsa konkret förekomst)

  • förekommer inte (underfrågan behandlas inte på ett sätt som går att utläsa i projektets ansökan, lägesrapport(er) eller under intervjuer med projektledare och/eller workshops med representanter för projektorganisationen.

Ramverket samt denna analys definition beskrivs i kapitel 2.4 Ramverk för hållbar stadsutveckling.

2.3 Skillnader i synen på hållbar stadsutveckling

Etablerade synsätt på hållbar stadsutveckling dominerar regional och lokal nivå i policyer utan koppling till regionalfonden

Hållbar utveckling, hållbar samhällsutveckling och hållbar stadsutveckling används ofta som utbytbara termer. För att förstå hur Regionalfonden bidrar till just hållbar stadsutveckling krävs dock en distinktion mellan de olika termerna. En definiering av begreppen behövs även för att diskussionerna i delrapporten och slutsatserna av uppdraget ska bli tydliga. Detta är en delikat uppgift att ge sig i kast att förklara begrepp med så många olika definitioner, nedan följer de distinktioner som den anlitade experten i uppdraget anser vara de mest väletablerade. Dessa är även de definitioner som dominerar i policyer utan koppling till Regionalfonden. I policyanalysen framträder dock en skillnad mellan hur policyer med och utan koppling till Regionalfonden väljer att förstå och definiera begreppen, vilket förklaras närmare i efterföljande kapitel.

Hållbar utveckling förstås som paraplybegreppet som samlar alla perspektiv och dimensioner av hållbarhet (överlappet mellan ekologiska, ekonomiska och sociala dimensioner i Brundtlands definition, alla de 17 globala hållbarhetsmålen gemensamt i FNs definition). För att särskilja hållbar utveckling från övriga två begrepp kan man även ta upp begreppet stark hållbarhet, där man ser på naturen som ett egenvärde som inte kan ersättas med annat kapital. Detta begrepp används oftare i samband med begreppet hållbar utveckling än i samband med begreppen hållbar samhällsutveckling och hållbar stadsutveckling.

Hållbar samhällsutveckling å sin sida förstås som en hållbar utveckling med människan i centrum. Människans samlingsform, samhället, är det som ska utvecklas på ett hållbart sätt. Detta förutsätter allt som oftast en svag hållbarhet, där naturens kapital kan ersättas med kapital skapat av människan om samhällets totala kapital inte minskar. Fokus inom hållbar samhällsutveckling ligger på begrepp kring samhällsnytta som hälsa, välmående, resiliens och ekonomi. Till skillnad från inom hållbar stadsutveckling, är inte städerna i fokus utan hela samhället, inkluderat landsbygd.

Hållbar stadsutveckling lyfts fram när städerna, och människorna i dem, är i centrum. Just städers särställning som både skapare av hållbarhetsutmaningar (utsläpp, minskning av naturmiljöer, segregatio och fattigdom) och arenor för lösningar och innovation för hållbarhet (synergieffekter, stordriftsfördelar, innovation genom mångfald) är den definition som ofta präglar begreppet. Landsbygden finns ibland med i definitioner, men fokus ligger då främst på samspelet mellan stad och landsbygd. Hållbar stadsutveckling som begrepp handlar även ofta om hållbart byggande och hållbar planering, och är därigenom mer inriktad på det fysiska rummet än övriga begrepp.

Dessa är också det synsätt och definition av hållbar stadsutveckling som vi i vår policyanalys finner i de policyer utan koppling till Regionalfonden. Exempel som kan användas för att illustrera detta är det svenska ramverket för hållbar stadsutveckling, Citylab action, 15 hinder för hållbar stadsutveckling, Malmö stads översiktsplan samt Stockholm stads miljöprogram.

Citylab action valdes ut som policy på grund av sin status som svenskt ramverk för hållbar stadsutveckling. Policyn äger stor tyngd på grund av sin flera år långa involvering av branschaktörer och sin tvärvetenskapliga grund. Resultat av policyanalysen visar att Citylab har ett stort fokus på den fysiska delen av hållbar stadsutveckling, med tyngdpunkt åt hållbara byggnader och fysiska miljöer samt en samskapande, inkluderande process.

I avsaknad av en statlig nationell strategi för hållbar stadsutveckling valdes den statliga Delegationen för hållbara städers policydokument 15 Hinder för hållbar stadsutveckling ut för analys. Dokumentet har haft stor påverkan på statliga satsningar och branschens syn på hållbar stadsutveckling. Resultat av policyanalysen visar att 15 hinder för hållbar stadsutveckling har även den ett fokus på den fysiska delen av stadsutveckling men lägger även stor vikt vid tvärsektoriell forskning och utveckling samt integreringen mellan stads och landsbygd.

Malmö stads översiktsplans övergripande mål är att Malmö ska vara en socialt, miljömässigt och ekonomiskt hållbar stad och en attraktiv plats att bo och verka i. Det finns tre prioriterade inriktningar: En nära, tät, grön, och funktionsblandad stad, Regional motor för grön tillväxt och sysselsättning, Staden som kulturell och demokratisk arena.

Stockholm stads miljöprogram innehåller sex miljömål som staden ska uppfylla: Hållbar energianvändning, miljöanpassade transporter, hållbar mark- och vattenanvändning, resurseffektiva kretslopp, giftfritt Stockholm samt sund inomhusmiljö.

Regionalfondens definition av hållbar stadsutveckling skiljer sig från mer etablerade synsätt

Allt sedan Sveriges medlemskap i EU har beroendet av styrning mellan administrativa nivåer ökat. Detta flernivåstyre har medfört att strategiska val på EU-nivå påverkar ramarna för svenska regioners genomförande av utvecklingsinsatser. Detta givet att insatserna finansieras med EU-medel. Flernivåstyrningen är dock inte enkelriktad från EU till regionerna. Sveriges regioner har stor möjlighet att genom de demokratiska processer som styr EU påverka EU:s strategiska val. De övergripande policyer på EU-nivå som har betydelse för genomförande av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden i Sverige är primärt: Europa 2020, Europaparlamentets och rådets förordning, artikel 7 Hållbar utveckling i städerna samt Partnerskapsöverenskommelsen.

Europa 2020 är ledstjärna för insatser inom sammanhållningspolitiken. Europa 2020-strategin har tre prioriteringar: smart tillväxt: utveckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation, hållbar tillväxt: främja en resurseffektivare, grönare och konkurrenskraftigare ekonomi samt tillväxt för alla: stimulera en ekonomi med hög sysselsättning och med social och territoriell sammanhållning

Partnerskapsöverenskommelsen är en överenskommelse mellan svenska regeringen och EU för att garantera genomförandet av strukturfonderna i Sverige. I partnerskapsöverenskommelsen beskrivs de avsatta medlen för hållbar stadsutveckling som en effekt av att städerna spelar en viktig roll i genomförandet av målen i EU 2020- strategin. Beskrivningen av vad som är hållbar stadsutveckling läggs till stor del på regionerna genom att de ska beskriva de territoriella utmaningarna som de ser utifrån sina regionala utvecklingsstrategier, som har bäring på hållbar stadsutveckling.

Europaparlamentets och rådets förordning, artikel 7 Hållbar utveckling i städerna behandlar hur Regionalfonden inom de operativa programmen ska stödja en hållbar utveckling i städerna. Även i denna artikel läggs beskrivningen av vad som är hållbar stadsutveckling i de utmaningar som stadsområdena identifierar. Strategier efterfrågas som fastställer integrerade åtgärder för utmaningarna som specificeras i fyra teman: ekonomiska utmaningar, miljö- och klimatmässiga utmaningar, demografiska utmaningar samt samhälleliga utmaningar. Till detta läggs en skrivelse om att åtgärderna även samtidigt ska beakta behovet av att främja förbindelser mellan stad och landsbygd. Artikeln lyfter fram integrerade territoriella investeringar, särskilda operativa program eller särskilt prioriterade områden som sätt som hållbar stadsutveckling ska ske genom.

Sammantaget bildar policyerna med koppling till regionalfonden en definition av hållbar stadsutveckling som är bredare än den mer etablerade beskrivningen av hållbar stadsutveckling ovan. Bredden kommer framförallt från fokuset på tillväxt och näringslivsutveckling, som också återfinns i det övergripande målet av smart, hållbar tillväxt för alla.

Genom målhierarkin blir hållbar stadsutveckling ett medel för att nå det övergripande målet om smart hållbar tillväxt för alla. Detta är till viss del problematiskt eftersom hållbar stadsutveckling ofta förstås som ett paraplybegrepp (där exempelvis smart, hållbar tillväxt kan ingå). Genom att göra hållbar stadsutveckling till ett medel görs mål till medel, och utan en definition av vad hållbar stadsutveckling som medel innebär skapas en begreppsförvirring som försvårar målstyrningen i fonden.

Strukturfondsprogrammen fungerar delvis som bryggor mellan synsätten

Policyanlysen visar även att de regionala strukturfondsprogrammen eventuellt kan ses som bryggor mellan de olika synsätten. Policyerna skiljer sig åt, men innehåller alla tre definitioner och problemformuleringar. Vi förstår detta som ett resultat av Regionalfondens inriktning att överlämna definitionen av hållbar stadsutveckling till regionerna utifrån deras egna specifika utmaningar. Detta gör att de regionala särpräglar vad som återfinns i policydokumenten och även speglas i strukturfondsprogrammen.

  • Stockholm har i sammanvägningen av policyer ett tydligare fokus på internationalisering och innovation än övriga regioner. I sitt regionalfondsprogram särskiljer sig Stockholm genom att förklara hållbar stadsutveckling som övergripande målsättning för programmet.

  • Västsverige har i sammanvägningen av policyer ett tydligare fokus på bostadsbrist, samt koppling mellan stad och landsbygd än övriga regioner. I sitt regionalfondsprogram särskiljer sig regionen genom att använda sig av ITI för urvalet av projekt.

  • Skåne-Blekinge har i sammanvägningen av policyer ett tydligare fokus på utmaningar kring segregation och utanförskap samt samordning med strategier och program än övriga regioner. I sitt regionalfondsprogram särskiljer sig regionen genom att använda sig av en sektorsövergripande integrerande plan för hållbar stadsutveckling vid urvalet av projekt.

Regionalt strukturfondsprogram Västsverige

De övergripande målen för det regionala strukturfondsprogrammet Västsverige är att:

  • stärka små och medelstora företags konkurrenskraft

  • bidra till en mer koldioxidsnål ekonomi

  • främja en hållbar stadsutveckling

Programmet består av tre insatsområden:

  • samverkan inom forskning och innovation

  • konkurrenskraftiga små och medelstora företag

  • innovation för en koldioxidsnål ekonomi

Under varje insatsområde lyfts investeringsprioriteringar, samt urvalskriterier, fram. Hållbar stadsutveckling som tematiskt område eller insatsområde lyfts inte fram, däremot beskrivs hållbar stadsutveckling som att det ska främjas genom integrerade insatser inom respektive insatsområde. Under den föregående programperioden (2007–2013) fokuserades insatserna på den sociala dimensionen, men erfarenheterna från detta var att insatserna för hållbar stadsutveckling tydligare måste främja sambandet mellan ökad tillväxt och minskad segregation. Programmet lyfter även fram att en samordning mellan regionalfond, socialfond och jordbruksfond är av stor betydelse för att hantera hinder för en hållbar stadsutveckling i regionen. På grund av detta, samt på grund av förenkling och en strävan efter att minska den administrativa bördan har det regionala strukturfondsprogrammet i Västsverige valt att arbete med ITI. På detta sätt lyfts ITI, och Västsveriges ställningstagande att använda sig av verktyget fram i Partnerskapsöverenskommelsen:

“Integrerad territoriell investering är ett verktyg som kan användas för att genomföra territoriella strategier på ett integrerat sätt genom resursallokering från olika insatsområden inom ett eller flera program. I ett regionalt strukturfondsprogram, Västsverige, kommer insatser för hållbar stadsutveckling att genomföras genom integrerade territoriella investeringar. Göteborg är Västsveriges största stad och det är där urbaniseringens utmaningar och möjligheter framträder som tydligast. Hållbar stadsutveckling avgränsas därför, inom programmet, till att omfatta Göteborgs kommun. Insatserna kommer att vara möjliga att avgränsa och därmed följa upp och utvärdera inom programmets insatsområden. Ingen delegering av myndighetsuppgift kommer att göras. Detta ställningstagande grundar sig på flera faktorer såsom förenkling och en strävan att minska den administrativa bördan. Den lokala nivån kommer att ha inflytande på urvalet av insatser. “

Regionalt strukturfondsprogram för Skåne-Blekinge

Det regionala strukturfondsprogrammet för Skåne-Blekinge listar fem insatsområden och mål:

  • smart tillväxt - innovation

  • smart tillväxt - små och medelstora företag

  • hållbar tillväxt - koldioxidsnål ekonomi

  • inkluderande tillväxt - bredband

  • hållbar stads- och samhällsutveckling

Under insatsområdet Hållbar stads- och samhällsutveckling (I vissa dokument kallat hållbar stadsutveckling) lyfter programmet fram Malmös utmaningar som låg sysselsättning, segregation, fattigdom och miljöprogram samt Malmös tillväxtpotential. Projekt inom detta insatsområde ska bidra till Malmö stads sektorsövergripande integrerade plan för hållbar stadsutveckling. Denna sektorsövergripande integrerande plan har geografiskt prioriterade områden, fokusområden (sysselsättning, bostadsutveckling samt infrastruktur) och prioriterade utmaningar (segregation och utanförskap, bostadsförsörjning samt hållbar förnyelse av bostäder och områden). I det regionala strukturfondsprogrammet finns även specificerat programövergripande obligatoriska och meriterande urvalskriterier för projektansökningar:

Obligatoriska urvalskriterier:

  • samordning med strategier och program

  • överlevnad och långsiktighet

  • näringslivets medverkan

  • förnyelse och utveckling

  • horisontella kriterier

Meriterande urvalskriterier:

  • samverkan

  • EU:s strategi för Östersjöregionen

  • privat medfinansiering

Regionalt strukturfondsprogram för Stockholm

Det övergripande målet för det regionala strukturfondsprogrammet för Stockholm är hållbar stadsutveckling. Det förklaras med att hållbar stadsutveckling är en integrerad del i det regionala tillväxtarbetet i regionen där ett helhetsperspektiv är en förutsättning för geografisk (ekonomisk, ekologisk och social) sammanhållning. Alla insatser i programmet ska stärka förutsättningarna för tillväxt och utveckling i regionens urbana miljöer. Det är den regionala analysen som ligger till grund för att Regionalfonden (och Socialfonden) i Stockholm har utgångspunkt i ett och samma perspektiv (Hållbar stadsutveckling). Strukturfondsprogrammet består enbart av ett insatsområde som har namngetts till Huvudstadsregionens särskilda utmaningar. I beskrivningen av Huvudstadens särskilda utmaningar lyfts städers fördelar med täthet och stora koncentration av människor fram eftersom detta anses bidra till skapande av attraktiva miljöer för bostäder, kultur, utbildning, företagsetableringar samt en diversifierad arbetsmarknad. Utmaningarna som lyfts fram handlar om brist på bostäder, kapacitetsproblem i infrastrukturen samt en belastning på miljön. Även den sociala sammanhållningen i städerna lyfts fram och de socioekonomiska skillnader som finns i regionen.

Utöver detta övergripande insatsområde har programmet tre tematiska mål. För varje tematiskt mål finns investeringsprioriteringar.

  • Att stärka forskning, teknisk utveckling och innovation

    • Att främja företagsinvesteringar inom forskning och innovation och utveckla kopplingar och synergieffekter mellan företag, forsknings- och utvecklingscentrum och den högre utbildningssektorn, särskilt främjande av investering i produkt- och tjänsteutveckling, tekniköverföring, social innovation, miljöinnovation, offentliga tillämpningar, efterfrågestimulans, nätverk, kluster och öppen innovation genom smart specialisering, och stödja teknisk och tillämpad forskning, pilotverksamhet, tidiga produktvalideringsåtgärder och kapacitet för avancerad produktion och förstagångsproduktion, särskilt vad gäller viktig möjliggörande teknik och spridning.

  • Att öka små och medelstora företags konkurrenskraft

    • Stödja kapaciteten för små och medelstora företag att satsa på tillväxt på regionala, nationella och internationella marknader och ägna sig åt innovationsprocesser.

  • Att stödja övergången till en koldioxidsnål ekonomi inom alla sektorer.

  • Främja forskning och innovation i samt tillämpning av koldioxidsnål teknik.

2.4 Ramverk för hållbar stadsutveckling

Resultatet av policyanalysen blev ett regionalfondsanpassat ramverk baserat på FN:s globala mål. Regionalfondsanpassningen innebär exempelvis ett tillägg av målområdet Näringslivsutveckling/tillväxt, där ramen utgår från EU2020s Smart tillväxt, hållbar tillväxt, tillväxt för alla. Samt ett ytterligare fokus på innovationer och samverkan inom samtliga målområden.

Ramverket består av åtta delmål, och är att betrakta som denna analys definition av hållbar stadsutveckling.

  1. Delmålet bostäder och service behandlar ämnesområden som bostadsförsörjning, tillgång till service samt insatser i utanförskapsområden

  2. Delmålet Transportsystem behandlar insatser för ett hållbart transportsystem, trafiksäkerhet och trygghet samt tillgänglighet

  3. Delmålet Stadsutvecklingsprocessen är ett mer processuellt inriktat målområde som behandlar inkluderade urbanisering, hållbar, integrerad urbanisering samt kapacitet och process

  4. Delmålet Natur- och kulturarv behandlar kulturarv, naturarv samt världsarv

  5. Delmålet Katastrofer behandlar beredskap för katastrofer, förebyggande arbete samt klimatanpassning

  6. Delmålet Städers miljöpåverkan behandlar ekosystem och biologisk mångfald, resurseffektivitet samt utsläpp och föroreningar

  7. Delmålet Grönområden och offentliga platser behandlar offentliga platser, grönområden samt trygghet, säkerhet, inkludering och tillgänglighet på dessa platser för utpekade grupper

  8. Delmålet Näringslivsutveckling/tillväxt behandlar smart näringslivsutveckling/tillväxt, hållbar näringslivsutveckling/tillväxt samt inkluderande näringslivsutveckling/tillväxt

För närmare beskrivning av ramverket se bilaga 1.

Figur 3. Illustration av ramverket i Orbis innan analys av bidrag gjorts.

Grafik: ramverket i Orbis

Not: Målområdena representerar Globalt mål 11 med delmål samt tillägget Näringslivsutveckling/Tillväxt med delmål. Färgerna representerar huruvida området berörs eller ej i projektet.

Exempel på hur bedömningen av projekten genomfördes utifrån steg 2 illustreras i figur 4. Det sätt som bedömningens resultat slutligen presenteras exemplifieras i figur 3 ovan.

Diagram: bedömningen av projekten

3 Portföljanalys

3.1 Sammanfattning

Inom ramen för den tematiska utvärderingen av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden har projektportföljen granskats utifrån det teoretiska ramverk som utgör grunden för utvärderingen. I kapitlet presenteras vår samlade bedömning av det skriftliga underlag i form av projektdokumentation som t ex beslut och projektansökningar vi studerat, genomförda semistrukturerade intervjuer med projektledare och semistrukturerade intervjuer med projektens följeforskare. En del av vår analys baseras på den datainsamling som utgjorts av workshops med respektive projektorganisations medlemmar. Utifrån portföljanalysen är vår bedömning att de olika datakällorna verifierar varandra.

Den sammantagna bilden av projekten från portföljanalysen är att:

  • Resultatet av analysen pekar tydligt på att den övervägande delen av projekten har ett starkt fokus på näringslivsutveckling, med små och medelstora företag som den i huvudsak utpekade målgruppen för insatser.

  • Projekten upplever att det saknas en tydlig definition och styrning gällande hållbar stadsutveckling i Regionalfonden, likt den som styr mot entreprenörskap, företagande och tillväxt. Projektens egen definition av hållbar stadsutveckling skiljer sig mycket åt från varandra, även om man kan se ett fokus på näringslivsutvecklingens påverkan på socioekonomiska skillnader.

  • Projekten har ett brett angreppssätt när det gäller innovation. Mycket handlar om att genomföra insatser och driva processer på nya sätt med nya partners. I Skåne-Blekinge och Västsverige handlar det främst om innovativa processer och arbetssätt, medan det i Stockholmsregionen främst handlar om innovation i befintliga företag.

  • Det är olika hur projekten förhåller sig till hållbarhetsaspekterna.[13] Vissa projekt har arbetat konkret och integrerat kriterierna i sina arbetssätt och aktiviteter, främst när det gäller representation, kommunikation och språk. Andra projekt uppger att de inte har så bra koll på hållbarhetsaspekterna, och har svårt att uppvisa hur de integrerat dem.

  • Det finns ett mycket tydligt fokus kring samverkan i projekten. Effektiv samverkan i relativt avgränsade partnerskap lyfts fram som nyckel till framgång. Praxis med förstudier i Stockholm anges som effektivt. Nya partnerskapskonstellationer som skapar innovation kring arbetssätt i den egna organisationen lyfts som betydelsefullt i samtliga programområden.

  • När det gäller projektens resultat finns ett stort fokus på de mätbara faktorer som efterfrågas i uppföljningen av projekten. Detta ger ett stort fokus på näringslivsutveckling och små och medelstora företag. Det finns en farhåga att önskade resultat(företagsstarter) appliceras på individer som inte har önskan eller kapacitet att driva företag på sikt. När det gäller styrning och implementering av resultat efter projektens avslut saknas i många fall planer och resurser.

I följande avsnitt kommer vi att ge en första överblick kring de skillnader som finns mellan regionalfondsprogrammen i Stockholm, Västsverige respektive Skåne-Blekinge. Givet vårt analysramverk kommer vi presentera en samlad bedömning totalt för programmet och för respektive programområde. I avsnittet kommer vi särskilt att lyfta ett antal kärnfrågor som framkommer från portföljanalysen. Dessa kärnfrågor är projektens innovativa höjd, projektens fokus på samverkan, behovet av långsiktighet och mandat efter projekttidens slut samt utmaningen med att bedöma projektens faktiska bidrag på sikt.

Vi vill påminna om att rapporten är en delutvärdering. Den empiri som presenteras i det följande är endast en första iakttagelse kring potentiella utmaningar, möjligheter och behov relaterat till genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden. En fullständig och genomarbetat bidragsanalys av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden ges i uppdragets slututvärdering under våren 2019.

3.2 Genomförandet av hållbar stadsutveckling skiljer sig åt mellan regionalfondsprogrammen

Som presenterats i policyanalysen så skiljer sig de tre regionalfondsprogrammen Stockholm, Västsverige och Skåne-Blekinge åt, sett till hur programmen inkluderar hållbar stadsutveckling i programmen. I vår portföljanalys förstärks dessa skillnader genom analysen av hur projektens samlade insatser speglar genomförandet i respektive program.

I vår kommande slututvärdering bedömer vi att skillnaden på hur hållbar stadsutveckling tolkas och genomförs i programmen kommer försvåra möjligheten till en robust jämförelse av de tre programmens bidrag till hållbar stadsutveckling. Den största skillnaden finns mellan regionalfondsprogrammet i Stockholm och de övriga programmen, Västsverige och Skåne-Blekinge. I Stockholmsprogrammet förväntas alla insatser bidra till hållbar stadsutveckling. Det innebär att 100 procent – 300 msek – av regionalfondsmedlen i Stockholms län går till hållbar stadsutveckling. I Västsverige och Skåne-Blekinge är andelen beviljade regionalfondsmedel till hållbar stadsutveckling 5 respektive 18 procent. I Västsverige utgör arbetet med hållbar stadsutveckling ett eget fokusområde som skall genomsyra hela programmet och i Skåne-Blekinge är hållbar stadsutveckling ett eget insatsområde. Skillnaden mellan hur de tre regionalfondsprogrammen valt att hantera hållbar stadsutveckling och hur de allokerat medel till projekt för hållbar stadsutveckling kommer göra det i slututvärderingen att tydliggöra jämförande för- och nackdelar med de olika programmens genomförande av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden.

Regionalfondsprogrammet i Stockholm

I Stockholm (Stockholms län) består programmet av ett insatsområde – Huvudstadsregionens särskilda utmaningar, där hållbar stadsutveckling utgör en integrerad del i det regionala tillväxtarbetet i Stockholmregionen. Insatserna i programmet fodrar samspel och en koordinerad mix av policyinsatser som rör strukturella-, fysiska- och sociala – aspekter i de urbana miljöerna. I programmet anammar Stockholmsregionen ett territoriellt helhetsperspektiv där hållbarhetsaspekterna är hävstänger i tillväxtarbetet. Detta eftersom den regionala analysen uppmanar till att synliggöra skillnader mellan både kommuner och stadsdelar inom flera områden. Kärnan för programmet i Stockholm utgår från den sektorsövergripande strategin RUFS (Regional utvecklingsplan för Stockholmsregionen) 2010 som handlar om att vidareutveckla en flerkärnig och tät region och eftersträvar ett helhetsperspektiv med insatser för en hållbar urban miljöutveckling.

I portföljanalysen av projekt riktade mot hållbar stadsutveckling i genomförandet av regionalfondsprogrammet för Stockholm framträder ett starkt näringslivsfokus. Enbart delmålet ”Tillgång till grundläggande service” under huvudmålet ”Bostäder och service” i vårt analysramverk förekommer i en större utsträckning. I övrigt domineras den samlade bilden av insatser som riktas mot det huvudmål som i vårt analysramverk definieras som ”Näringslivsutveckling/Tillväxt” och dess samtliga delmål (Smart näringslivsutveckling/tillväxt, Hållbar näringslivsutveckling/tillväxt, Näringslivsutveckling/tillväxt för alla). Resonemanget illustreras i Orbis-figuren för Stockholm i figur 5.

Figur 5. Samlad portföljanalys av innehållet i projekt inom hållbar stadsutveckling i Regionalfonden för Stockholm

Grafik: portföljanalys

Regionalfondsprogrammet i Västsverige

I Västsverige (Västra Götaland och Hallands län) är hållbar stadsutveckling ett prioriterat fokusområde och genomsyrar programmet samtliga insatsområden. Aktiviteter inom programmet kommer att i huvudsak bedrivas inom Göteborgs Stad men också att omfattas av samarbete och erfarenhetsutbyte mellan lokal- , delregional- och regional nivå. I Västsverige, genomförs insatser för hållbar stadsutveckling genom ITI. Västsverige har därför arbetat fram en sektorsövergripande integrerad plan som definierar viktiga sektorer att samverka kring, strategiska parter, samarbetsområden och pekar ut sektorsövergripande projekt och aktiviteter för hållbar stadsutveckling med tydlig näringslivskoppling inom respektive insatsområde. Den integrerande ansatsen bedöms kunna motverka otillräcklig samordning mellan olika sektorer, genom samordning av insatser inom stadsutveckling i Göteborg. Det övergripande målet med ITI-verktyget är att möjliggöra genomförande för insatser som berör fler än ett insatsområde i programmet. Som exempel kan nämnas att forskningsintensiva insatser inom ramen för innovationsplattformar kan kombineras med näringslivsfrämjande insatser och kan leda till implementering av framtagna hållbara innovativa lösningar i stadsdelar med specifika socioekonomiska utmaningar. Insatserna kommer specificeras i den sektorsövergripande integrerade planen.

Den samlade portföljanalysen av projekt i regionalfondsprogrammet för Västsverige ger en bredare inriktning mot hållbar stadsutveckling än regionalfondsprogrammet för Stockholms län. I vår bedömning är förvisso insatser riktade mot huvudmålet ”Näringslivsutveckling/Tillväxt” och dess samtliga delmål starkt representerade bland programmets projekt. Men i Västsverige förekommer även insatser mot huvudmålet ”Samhällsbyggnadsprocessen” med alla dess delmål ”Inkluderande urbanisering”, ”Hållbar integrerad urbanisering” samt ”Kapacitet och process” med i stor utsträckning. Också insatser riktade mot huvudmålet ”Bostäder och service” genom delmålen ”Tillgång till grundläggande tjänster” samt ”Insatser i utanförskapsområden” förekommer enligt vår analys i stor utsträckning. I Västsverige konstaterar vi vidare att insatser med bäring mot ”Katastrofer” och ”Städernas miljöpåverkan” genom insatser riktade mot analysramverkets delmål ”Förebyggande” respektive ”Ekosystem och biologisk mångfald” samt ”Resurseffektivitet” är förekommande i projekten. Den samlade portföljanalysen för Västsverige presenteras i Orbis-figuren i figur 6.

Figur 6. Samlad portföljanalys av innehållet i projekt inom hållbar stadsutveckling i Regionalfonden för Västsverige

Grafik: portföljanalys

Regionalfondsprogrammet i Skåne-Blekinge

Programmets bidrag till Skåne-Blekinge regionen bygger på fem insatsområden, varav hållbar stadsutveckling utgör ett eget insatsområde till skillnad från de andra regionerna. Malmö stad är den största staden inom regionen Skåne-Blekinge. För att uppnå en hållbar stadsutveckling kommer man i Malmö att arbeta med integrerande åtgärder, där den sektorsövergripande planen förväntas resultera i samverkan mellan en mångfald aktörer men också genom synergier för att stimulera innovativa idéer och kunskapsöverföring mellan olika sektorer och aktörer. Skåne-Blekinge kommer också att jobba med interregionala och transnationella åtgärder för samarbete inom det operativa programmet. Samarbetsåtgärder inom ramen för EU:s strategi för Östersjöregionen kommer gå i två led: 1) Makroregionalt integrerade projekt och 2) transnationell komponent.[14]

I likhet med programområdena Stockholm och Västsverige präglas hållbar stadsutveckling i Regionalfondsprogrammet Skåne-Blekinge av insatser riktade mot Näringslivsutveckling/Tillväxt. I likhet med de övriga programområdena finns här också insatser riktade mot ”Bostäder och service” mer specifikt ”Insatser i utanförskapsområden”. I likhet med Regionalfondsprogrammet för Västsverige finns inom programmet för Skåne-Blekinge insatser med bäring mot Stadsutvecklingsprocessens samtliga delmål. Något som skiljer projektportföljen i Regionalfondsprogrammet för Skåne-Blekinge åt jämfört med de två andra programmens portföljer är insatser riktade mot ”Grönområden och offentliga platser”. I vår portföljanalys för Skåne-Blekinge återfinns projekt med bäring mot såväl delmålet ”Offentliga platser” som delmålet ”Trygghet, säkerhet, inkludering, tillgänglighet för utpekade grupper”. I figur 7 visas Orbis-resultaten från portföljanalysen avseende Skåne-Blekinge.

Figur 7. Samlad portföljanalys av innehållet i projekt inom hållbar stadsutveckling i Regionalfonden för Skåne-Blekinge

Grafik: portföljanalys

3.3 Den gemensamma bilden av hållbar stadsutveckling i svenska regionalfondsprogram är näringslivsutveckling

Från ovanstående avsnitt kan vi konstatera att genomförandet av hållbar stadsutveckling i de tre programområden som inkluderar hållbar stadsutveckling varierar. Vår samlade bedömning av genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden i Sverige är att bilden är spretig. De insatser som dock förenar programområdena och därmed insatserna för hållbar stadsutveckling i Sverige är insatser riktade mot Näringslivsutveckling/Tillväxt.

Fokus på näringslivsutveckling blir tydligast i regionalfondsprogrammet för Stockholms län där samtliga projekt utom ett, ”Grön bostad”, har ett uttalat fokus på just näringslivsutveckling och tillväxt med betoning på innovationsfrämjande samarbeten och partnerskap. ”Grön bostad” har till skillnad från de övriga projekten en bredare ansats som även tydligt inkluderar aktiviteter som syftar till att bidra till uttalade mervärden i stadsutvecklingsprocesser. Intressant i sammanhanget är också den tydliga sektorsövergripande samverkan mellan offentlig sektor, näringsliv och forskningsmiljöer inom ramen för de tre projekten ”Stockholm digital care”, ”SWElife” och ”Sting”, där samtliga tre projekt ska bidra till att stärka företagsutveckling, produkter och tjänster inom vård och omsorg samt Life science. Det finns också uttalade ambitioner hos dessa tre projekt om att samverka med varandra.

I Regionalfondsprogrammet för Västsverige finns tre projekt med inriktning mot hållbar stadsutveckling representerade. Här har två av tre projekt en bred ansats med fokus på sektorsövergripande samverkan och utvecklingen av processer kring stadsutveckling och företagande. Detta slår igenom i Orbis för Västsverige i figur 2. I projekten i Västsverige finns också i stort sett samtliga områden kring hållbar stadsutveckling tydligt representerade i projektverksamheterna, men små och medelstora företag utgör fortfarande den centrala målgruppen, dock tätt flankerad av såväl medborgare som ideell och offentlig sektor. Projektet ”One Stop Future Shop” är undantaget, med ett tydligt näringslivsutvecklande fokus. I detta fall samtidigt med uttalade ambitioner kring integration och inkludering och att man arbetar i stadsdelar och med grupper som präglas av ett stort utanförskap.

De fem projekten i Regionalfondsprogrammet för Skåne-Blekinge har sammantaget ett starkt fokus på näringslivsutveckling och tillväxt. Det projekt som har ett bredare stadsutvecklande anslag är ”Malmö innovationsarena”, där sektorsövergripande samverkan och effektivisering av processer kring stadsutveckling ligger i fokus, parallellt med ett tydligt inslag av näringslivsfrämjande mål och aktiviteter. Också projektet ”A Case Sofielund” visar påtagliga stadsområdesutvecklande ambitioner genom sitt processutvecklande fokus för områdesplanering. De tre övriga projekten, där just näringslivsutveckling ligger i fokus, har samtidigt uttalade ambitioner att bidra till ett minskat utanförskap och bidra till en ökad sysselsättning (genom ett ökat entreprenörskap) bland medborgare (gäller i synnerhet ”Samverkan för ökat entreprenörskap” och ”A Case Sofielund Entreprenörskap”) och/eller en ökad inkludering i stadsutvecklingsprocesser för medborgare (gäller i synnerhet ”Wisdome Malmö”).

Figur 8 presenterar den sammanvägda bilden utifrån Orbis-verktyget av samtliga projekt med bäring mot hållbar stadsutveckling i Regionalfonden i Sverige.

Figur 8. Samlad portföljanalys av innehållet i samtliga projekt inom hållbar stadsutveckling inom Regionalfondsprogram i Sverige

Grafik: portföljanalys

Bristen på definition skapar otydlighet kring förväntningarna av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

I samtalen med projektaktörerna anser många att det saknas en tydlig definition och styrning gällande hållbar stadsutveckling i Regionalfonden, likt den som styr mot entreprenörskap, företagande och tillväxt. Enligt projektaktörerna är bristen på definition av hållbar stadsutveckling sannolikt den primära orsaken till skillnaderna i projektens bidrag till hållbar stadsutveckling.

Från portföljanalysen konstaterar vi att vissa projekt har en tydlig inriktning mot att stärka traditionella stadsutvecklingsprocesser medan inriktningen i flertalet andra projekt istället inriktas som näringslivsutveckling inom staden. För att åskådliggöra skillnader mellan projekten presenterar vi kortfattat syftena för sex av projekten i projektportföljen.

Malmö innovationsarena – regionalfondsprogrammet Skåne-Blekinge

Huvudskälet för projektet är att de fysiska stadsutvecklingsprocesserna i Malmö inte används i tillräcklig utsträckning för att stimulera, utveckla och sprida innovationer och skapa tillväxt, och inte heller för att lösa samhällets utmaningar inom miljömässig, social och ekonomisk hållbarhet. Ett centralt område för ”Innovationsarena Bygg Malmö helt och hållbart” (Malmö innovationsarena) är att hitta nya lösningar för att snabbt, hållbart och kostnadseffektivt öka antalet bostäder.

När vi ställer projektet mot vårt analysramverk bekräftas också projektets inriktning mot stadsbyggnadsfrågor som bostäder och service, stadsutvecklingsprocessen, städers miljöpåverkan (resurseffektivitet (delmål b)), grönområden och offentliga platser (offentliga platser och trygghet, säkerhet, inkludering, tillgänglighet för utpekade grupper (delmål a och c)), i viss mån natur- och kulturarv genom insatser för skydda och trygga världens kulturarv (delmål b) men också insatser för näringslivsutveckling/tillväxt (smart näringslivsutveckling/tillväxt och näringslivsutveckling för alla/tillväxt (delmål a och c)). Resultatet av portföljanalysen för ”Malmö innovationsarena” presenteras i figur 9.

Figur 9. Analys av projektinnehållet i Malmö innovationsarena inom Regionalfondsprogrammet Skåne-Blekinge

Grafik: projektinnehåll

Samverkan för ökat entreprenörskap – Regionalfondsprogrammet Skåne-Blekinge

Bakgrunden till projektet är att många nyanlända personer i Malmö stad har svårt att få fäste på arbetsmarknaden. Projektet syftar till att dra nytta av nyanländas kultur och entreprenörella egenskaper för att öka sysselsättningen och integration genom att individer i etableringen startar och utvecklar livskraftiga företag. Projektet fokuserar på etableringsgruppen och Arbetsförmedlingens och entreprenörssystemets förmåga att identifiera, rekrytera och hjälpa personer därifrån. Genom att ta med jämställdhetsperspektivet i rekryteringen av deltagare skall projektet bidra till att systemet inte bara kan få fler utan även mer jämställt fördelade entreprenörer.

Ser vi på projektet genom vårt analysramverk framhävs insatser för näringslivsutveckling/tillväxt genom aktiviteter som syftar till att stärka smart näringslivsutveckling/tillväxt och näringslivsutveckling för alla/tillväxt (delmål a och c under huvudmålet Näringslivsutveckling/Tillväxt). Projektet inriktas i viss mån också på stadsutvecklingsprocessens delmål (Kapacitet och process (delmål c)) genom insatser för nyanställningar och nya företag för stadsutveckling samt processutveckling och nya arbetssätt.

Resultatet av vår portföljanalys för ”Samverkan för ökat entreprenörskap” presenteras i figur 10.

Figur 10. Analys av projektinnehållet i Samverkan för ökat entreprenörskap inom Regionalfondsprogrammet Skåne-Blekinge

Grafik: projektinnehåll

Stadslandet – regionalfondsprogrammet Västsverige

Utifrån behovet i den sektorsövergripande integrerade planen för hållbar stadsutveckling i Göteborg vill projektet verka för en ökad samverkan mellan medborgare, näringsliv, idéburen sektor, offentliga aktörer samt akademi. Syftet med projektet är att stärka den gemensamma förmågan att utveckla och tillämpa koldioxidsnåla produkter, tjänster och lösningar samt att förbättra den inomregionala balansen i staden och sambandet mellan stad och land. Västsveriges användande av ITI) har möjliggjort att ”Stadslandet” skapat koppling till One Stop Future Shop och Göteborg som testarena för tillväxt i små och medelstora företag. Projektet har också genom ITI öppnar upp för kontakter och jämförelser med andra städer i EU.

Projektet inriktas enligt vårt analysramverk mot de flesta huvudmålen. Mot några mål är det dock oklart ifall projektet bedriver insatser eller inte. Samtliga delmål inom ”Näringslivsutveckling/Tillväxt” är enligt vår bedömning täckta i projektet. Samma gäller för delmålen inom ”Stadsutvecklingsprocessen”. Inom ”Bostäder och service” inriktas projektet mot delmålen ”Tillgång till grundläggande tjänster” och ”Insatser i utanförskapsområden” (delmål b och c). Projektet verkar också mot huvudmålet ”Städers miljöpåverkan”. Som ett av få projekt uppfattar vi att inriktningen i projektet också går mot huvudmålet ”Katastrofer” (genom insatser för delmålet ”Förebyggande” (delmål b)) och mot huvudmålet Transportsystem (genom insatser för delmålet ”Hållbara (Miljövänliga) transporter”).

Resultatet av vår portföljanalys för ”Stadslandet” presenteras i figur 11.

Figur 11. Analys av projektinnehållet i Stadslandet inom Regionalfondsprogrammet Västsverige

Grafik: projektinnehåll

One stop future shop – regionalfondsprogrammet Västsverige

One stop future shop vill skapa en plats för företagsutveckling för nya företag där projektet syftar till att tillhandahålla stöd och rådgivning samt nischade seminarier och workshops tillsammans med bland andra Göteborgs universitet för att öka möjligheten för hållbart och innovativt företagande. Projektet siktar på att öka nyföretagandet samt satsar på att öka förutsättningen för tillväxt i befintliga småföretag som deltar i projektets aktiviteter. Projektet bidrar även till prioriteringarna i Göteborgs Stads sektorsövergripande plan för hållbar stadsutveckling genom att rikta satsningen mot utrikes födda, unga och kvinnor samt fokusera på en social och en grön dimension i nyföretagandet. I aktiviteten världens mat på Hisingen fokuserar projektet på personer som står långt från arbetsmarknaden.

I vår analys av One stop future shop konstaterar vi att projektet framförallt riktar sig mot näringslivsutveckling/tillväxt även om insatser också genomförs mot ”Bostäder och service” (genom insatser för delmålen ”Tillgång till grundläggande tjänster” (delmål b) och ”Insatser i utanförskapsområden” (delmål c)), Grönområden och offentliga platser” (genom ”Trygghet, säkerhet, inkludering, tillgänglighet för utpekade grupper” (delmål c)) samt i viss utsträckning mot ”Katastrofer” (genom ”Beredskap” (delmål a)).

I figur 12 presenteras resultatet av vår portföljanalys för ”One stop future shop”.

Figur 12. Analys av projektinnehållet i One stop future shop inom Regionalfondsprogrammet Västsverige

Grafik: projektinnehåll

Tillväxt och internationalisering – regionalfondsprogrammet Stockholm

Projektet är ett samverkansprojekt mellan STING och SSCi som/och syftar till att fler tillväxtföretag i hela regionen ska få goda förutsättningar att växa internationellt. Bolagen som får stöd ska växa internationellt, skapa mer exportintäkter och bidra till fler sysselsatta i regionen. Genom projektet ska tillväxtföretag få kvalificerat stöd att utvecklas och växa internationellt. Projektet ska möjliggöra för organisationer från olika samhällssektorer att samarbeta.

Vår analys av projektet indikerar att insatser genomförs mot huvudmål ”Näringslivsutveckling/Tillväxt och dess samtliga delmål. I övrigt genomförs enligt vår bedömning inga insatser mot något av analysramverkets övriga huvudmål.

Analysen av ”Tillväxt och internationalisering” presenteras i figur 13.

Figur 13. Analys av projektinnehållet i Tillväxt och internationalisering inom Regionalfondsprogrammet för Stockholm

Grafik: projektinnehåll

ÖdiS – Regionalfondsprogrammet Stockholm

Projektet ”Ökad användning av öppna data i Stockholmsregionen – ÖdiS” syftar till att ge ökad hållbar tillväxt för små och medelstora företag i regionen genom att erbjuda öppna data via standardiserade API:er som ska fungera som grund för innovation och nya affärsmöjligheter. Projektet anser att standardiseringen och den utökade mängden av faktiskt efterfrågad öppna data ska göra det enklare att använda regionens öppna data till förmån för såväl forskning som nya och etablerade publika och privata verksamheter. Genom att arbeta tillsammans i regionen vill projektet skapa regional utjämning av tillgängliggjord öppna data generellt och ökad mängd tillgängliggjord realtidsdata specifikt.

Enligt bedömningen utifrån vårt analysramverk så inriktas projekt mot huvudmålet ”Näringslivsutveckling/Tillväxt” samtliga delmål. Projektet genomför också insatser mot ”Bostäder och service” (genom insatser för ”Tillgång till grundläggande tjänster” (delmål b)) och i viss mån mot ”Stadsutvecklingsproessen (genom insatser för ”Inkluderande urbanisering” (delmål a)).

Resultaten från vår analys av projektet illustreras i figur 14.

Figur 14. Analys av projektinnehållet i ÖdiS inom Regionalfondsprogrammet för Stockholm

Grafik: projektinnehåll

3.4 Synen på innovation i genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

Europa 2020-strategin är EU:s agenda för tillväxt och jobb fram till 2020. Strategin förespråkar smart och hållbar tillväxt för alla som ett sätt att komma till rätta med de strukturella svagheterna i EU:s ekonomi, förbättra konkurrenskraften och produktiviteten och stödja en hållbar social marknadsekonomi.

Insatsområdet ”Hållbar stads- och samhällsutveckling” i regionalfondsprogrammet Skåne-Blekinge inkluderar insatser för innovation och entreprenörskap utifrån stadens förnyelsebehov. Insatserna ska bidra till att lösa stadens utmaningar med låg tillväxt, låg sysselsättning, segregation och miljöproblem. Regionalfondsprogrammet för Stockholm har som tidigare nämnts på flera ställen i rapporten hållbar stadsutveckling som den övergripande målsättningen i programmet. Insatser mot programmets tematiska målet ”Stärka forskning, teknisk utveckling och innovation” bör därför ses applicerbart mot hållbar stadsutveckling för alla insatser med bäring mot det tematiska målet.[15] I regionalfondsprogrammet för Västsverige främjas hållbar stadsutveckling genom integrerade insatser i samtliga insatsområden. Detta innebär att hållbar stadsutveckling finns inkluderat i såväl insatser för samverkan inom forskning och innovation, insatser för konkurrenskraftiga små och medelstora företag respektive insatser gällande innovationer för en koldioxidsnål ekonomi.

Nyckelaspekter som speglar projektens syn på bidraget till innovativ stadsutveckling

Vår portföljanalys indikerar att projekten har ett brett angreppssätt när det gäller innovation. Projektens företrädare återkommer till att innovationshöjande insatser inom projekten syftar till att bidra till en starkare innovativ region utifrån insatser som etablerar nya arbetssätt och ambitionen att forma samarbeten med nya partners. För projekt inom regionalfondsprogrammen Skåne-Blekinge och Västsverige framhålls detta tydligt. Innovation i dessa Regionalfondsprogram handlar främst om att i bred bemärkelse möjliggöra nya processer, metoder och arbetssätt. Ofta relaterat till uttalade stads- eller samhällsutvecklande frågor. I regionalfondsprogrammet för Stockholm handlar insatserna framförallt om att stärka innovationer i befintliga företag eller bidra till bättre förutsättningar för aktörer i regionen att stödja innovationsarbetet bland företag.

Oavsett programområde eller projektets inriktning framkommer ett antal nyckelbegrepp som samlat speglar projektens syn på bidrag till det innovativa arbetet inom ramen för hållbar stadsutveckling i Regionalfonden:

  • samverkan med nya aktörer

  • stöd för att stärka de hållbara aspekterna i stadsutvecklingsprocesser och stadens utveckling

  • stärkt inkludering av nya målgrupper (socialt utsatta och utrikesfödda i synnerhet) i resonemang kring hur staden bäst kan utvecklas

Dessa nyckelaspekter framkommer i samtalen med flera projektföreträdare och bland många av projektens följeforskare. Projekt där vi anser att en eller flera av aspekterna framhålls särskilt tydligt är ”High way to business”, ”Grön bostad”, ”One stop future shop” och ”Malmö innovationsarena”.

Ytterligare en innovativ aspekt vi gärna lyfter fram är utvecklingen av synen på staden, som projekten Matlandet respektive Stadslandet bidrar till. I dessa projekt bedömer vi att ambitionen att vilja göra den urbana ekonomin till en lokal ekonomi är ett spännande innovativt inslag. I projekten finns insatser som på olika sätt bidrar till minskad miljöpåverkan genom att stärka förutsättningarna för egen lokal produktion i stadsdelarna.

Projektens bidrag till innovation är av organisatorisk och inkrementell karaktär

För att förstå projektens bidrag till innovation inom hållbar stadsutveckling vill vi börja med att tydliggöra att det finns olika sorters innovationer[16]:

  • processinnovationer som medför att en produkt eller tjänst kan produceras med mindre resurser eller lägre kostnader än tidigare

  • produktinnovationer som medför en förbättring av en existerande produkt (vara eller tjänst) eller utveckling av en ny produkt.

  • organisationsinnovationer som är nya former av organisationer, exempelvis då ett företag går från en klassisk linje/stabsfunktion till en processtyrd organisation.

Innovationer kan också anses ha olika karaktär beroende på hur snabbt innovationen förnyar det användningsområde inom vilken innovationen sker. De två vanligaste sätten att definiera innovationer utifrån dess genomslagskraft är genom att karaktärisera innovationen inom någon av följande grupper[17]:

  • radikala innovationer som skapar fundamentala förändringar i aktiviteter och beteenden inom en organisation eller bransch

  • inkrementella innovationer som förstärker tidigare kunskap inom en organisation

Utifrån den samlade portföljanalysen är vår bedömning att projektens innovationsambitioner oavsett regionalfondsprogram tenderar att bidra till insatser för inkrementella organisationsinnovationer. Några projekt är att betrakta som insatser för en stärkt innovationskraft i företag och/eller i samverkan mellan företag, offentliga aktörer och akademi. På sikt kan dessa projekt antas leda fram till process- och produktinnovationer. Gemensamt för samtliga projekt i portföljanalysen är att de är i ett tidigt stadium av innovationskedjan.

För att belysa projektens syn på innovation och motivera att innovation i projekten enligt oss präglas av organisatoriska och inkrementella aspekter ger vi nedan citat från möten med projektrepresentanter i tre projekt:

”/…/ relationen med företagen brukarna och personalen är innovativt. Att projektet genom testbäddar bidrar till användardriven innovation där resultaten återanvänds i stadens ordinarie organisation.”

”Hur vi jobbar med språket är innovativt. Det kommer inte fungera att jobba bara med svenska eller engelska. Projektet skapar snabbare process till arbetsmarknaden. Det är innovativt både nationellt och eventuellt internationellt med språkintegreringen. Innovationen ligger i att utveckla organisationerna”.

"I detta projekt, få igång sådant som redan finns, som borde funka bättre ihop. Kopplingar mellan det som faktiskt finns. Projektet uppfinner inte nya saker, utan det handlar om kanske ett innovativt sätt att se på arbetet. Typen av samverkan är nytt.”

3.5 Samverkan är både ambition och verktyg i genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

I en rapport på uppdrag åt Tillväxtverket har Kontigo presenterat en övergripande samverkanslogik för strukturfonden. I rapporten pekade vi på att samverkan i Regionalfonden består av två delar, en del som utgör samverkansstrukturer och en del som utgör samverkansformer .

Regionalfondens samverkanslogik kan beskrivas som hur samverkan inom Regionalfondens projekt skapar olika effekter som bidrar till en mer hållbar tillväxt i alla delar av landet (än vad som hade skett utan sådan samverkan). På en nivå kan vi säga att olika kombinationer av samverkansstrukturer (vem som samverkar med vem) och samverkansformer (hur samverkan i praktiken går till) skapar förutsättningar för olika typer av effekter av själva samverkan.

I analysen pekade vi i rapporten på att det är relevant att tala om tre olika typer av samverkansstrukturer inom Regionalfonden. Dessa är:

  • samverkan mellan samhällsnivåer (t.ex. lokalt, regionalt, nationellt och internationellt)

  • samverkan över territorier (t.ex. mellan två eller flera kommuner, mellan två eller flera regioner eller mellan flera länder)

  • samverkan mellan sektorer (t.ex. mellan avdelningar inom en myndighet, mellan olika myndigheter, mellan privat eller offentlig sektor etc.).

Vi menar vidare att samverkan i praktiken innebär någon eller några av följande samverkansformer:

  • delning av information, kunskap och erfarenheter i någon form av strukturerad process

  • delning av målgrupper i en strukturerad process

  • en konkret samverkan i projektets operationella genomförande där aktiviteter och metoder genomförs på ett sätt som är beroende av alla aktörers deltagande

Utifrån portföljanalysen är vår bedömning att insatser riktat mot hållbar stadsutveckling i Regionalfonden visar på en samverkansstruktur som främst sker mellan sektorer. Samverkansformer utgörs av såväl delning av information, kunskap och erfarenheter i en strukturerad process, som delning av målgrupper i en strukturerad process. Då projekten i vår portfölj alla är finansierade av många aktörer blir det operationella genomförande automatiskt beroende av att aktiviteter och metoder genomförs på ett sätt som är beroende av många aktörers direkta eller indirekta deltagande. Samtidigt understryker våra informanter osäkerheten kring vad som kommer ske med samverkan efter projektslut. Projektaktörerna menar att det finns en risk i att den samverkan som skapas inom projektet försvinner då finansieringen tar slut. Flertalet aktörer lyfter behovet att snarast börja arbetet med att säkerställa mandat internt inom organisationerna för att fortsatt samverkan ska kunna garanteras efter projektets slut.

Representanter från ett projekt vi pratat med menar att:

”Vi samverkar mellan innovationsmiljöerna. De har vi inte gjort innan. Vi försöker samordna, skapa en koordinerande roll vilket är innovativt för vår region.”

I mötet med ett annat projekts företrädare nämns att:

”Projektet har jobbat rätt unikt med Arbetsförmedlingen genom "ambassadörer". Samarbetet flyter på väldigt bra och hemligheten är att bygga relationer med handläggarna. Få dem att vilja vara med och driva projektet vidare. Samarbetet funkar genom att projektet träffar Arbetsförmedlingen i små möten.”

Vid ett möte med ett tredje projekts företrädare nämns:

”/Vi har/ två huvuddrag vad det avser att samverka. Samverkan med andra aktörer och nya samverkansmodeller för att arbeta med hållbar stadsutveckling både internt och externt. Hur kan vi arbeta annorlunda. De geografiska områden som vi arbetar med rör bl a olika stadsperspektiv som redan finns. Här vill vi hitta närvaro i områdena. Hitta nya sätt att arbeta med förtätning. Ställer krav på många faktorer. Förskolebarn bryr sig också om sina miljöer. Ställer krav på att arbeta tillsammans. Den största utmaningen är att förankra de olika metoderna och modellerna och hitta samordningen med detta internt. Vi har många intressanta tillvägagångssätt men det ställer krav på likvärdiga förutsättningar för alla parter vilket är svårt att hitta samverkan med de som ger oss deras tid. Svårt att involvera olika aktörer. Ska vi involveras i deras processer eller de i våra. Det föregående är bättre”

Även fast projekten speglar olika inriktningar med vad de vill genomföra inom hållbar stadsutveckling tjänar de alla som exempel på hur projekten i allmänhet ser på samverkan. Att samverkan sker mellan organisationer eller inom organisationer i syfte att uppnå bland annat ökad kunskap eller effektivitet.

3.6 Den sociala dimensionen central bland hållbarhetsaspekterna

Portföljanalysen visar att vissa projekt har svårt att tydliggöra hur de integrerat hållbarhetsaspekterna i sin verksamhet. Andra projekt bedömer vi har en tydlig tanke med hur projekten vill arbeta med hållbarhetsaspekterna. Framförallt är den sociala dimensionen framträdande i flera projekt.

Att den sociala dimensionen är framträdande i flera projekt, exempelvis ”Stadslandet”, ”Highway to business”, ”One stop future shop” och ”Case Sofielund entreprenörskap” är resultat av ambitionerna med att få in just sociala dimensioner i Regionalfondens skrivningar om städernas utmaningar. Flera aktörer vi talat med menar att det tematiska området ”Hållbar stadsutveckling” varit förlösande för att få in aspekter som segregation i programmen. Att den sociala dimensionen har en central plats i såväl enskilda projekt som samlat för regionalfondsprogrammen understryks i Orbis-figurerna i kapitel 3.2 och 3.3. Figurerna visar att insatser mot delmål c ”Näringslivsutveckling för alla/tillväxt” som bland annat inkluderar insatser för en diversifierad arbetsmarknad, matchning på arbetsmarknad, gynnande av missgynnande grupper inom huvudmålet ”Näringslivsutveckling/Tillväxt” förekommer i stor utsträckning.

3.7 Skillnader i hur väl regionalfondens indikatorer fångar projektens ambitioner

När det gäller projektens resultat finns ett stort fokus på de mätbara faktorer som efterfrågas i uppföljningen av projekten. Aktivitetsindikatorer för den investeringsprioritering där hållbar stadsutveckling sorteras in ställer krav på projekten att inrapportera antal samarbetande organisationer, sysselsättningsökning i företag som får stöd, antal företag som får annat stöd än ekonomiskt stöd, antal företag som samarbetar med forskningsinstitutioner och så vidare.

Förväntade resultat från projektportföljen varierar beroende på projektens skiftande karaktär (se avsnitt 3.3.1). Projekt med ett tydligt näringslivsutvecklande fokus som exempelvis ”Frontrunners for sustainable innovation”, ”Samverkan för ökat entreprenörskap”, ”Matlust”, ”Case Sofielund Entreprenörskap” bedömer vi så här långt i utvärderingen har en logisk koppling mellan aktivitetsindikatorer och projektens förväntade resultat och effekter.[18] Detta eftersom projektens inriktning på ett tydligt sätt relaterar mot näringslivsnära resultat och effekter. För projekt som ”Stadslandet”, ”Case Sofielund”, ”ÖdiS”, ”Grön Bostad” är förväntade resultat och effekter bredare än näringslivsutveckling och främjande av entreprenörskap. I dessa projekt blir då förändringslogiken mellan de aktivitetsindikatorer som projekten måste välja och de resultat och effekter som projekten vill uppnå otydligt.

4 Slutsatser

4.1 Sammanfattning

Den övergripande frågan i den tematiska utvärderingen av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden är att bedöma i vilken utsträckning och på vilket sätt som Regionalfonden bidrar i arbetet med hållbar stadsutveckling. Utvärderingen ska tydliggöra Regionalfondens betydelse för hållbar utveckling inom såväl ramen för respektive regionalfondsprogram och sammantaget i relation till arbetet med hållbar stadsutveckling i Sverige. I bedömningen av den övergripande frågan kommer utvärderingen även att betrakta vilken funktion som de sektorsövergripande planerna fyller, hur samverkan mellan centrala aktörer i genomförandet fungerar och om det finns betydande skillnader i genomförandet av hållbar stadsutveckling i de olika stadsregionernas Regionalfondsprogram och om det i sådana fall beror på de skilda modeller för genomförandet av hållbar stadsutveckling som programmen valt.

Vår slututvärdering presenteras i maj 2019. Den nu aktuella utvärderingsrapporten har primärt syftat till att beskriva vårt analysramverk samt att ge en första preliminär analys av data relaterat till projekt genomförda i Regionalfondsprogrammen för Stockholm, Västsverige respektive Skåne-Blekinge. I den policy- och portföljanalys vi genomfört utifrån analysramverket framkommer ett antal slutsatser som bedöms särskilt viktiga att lyfta i vår utvärderingsrapport.

Slutsatserna utgör i sig resultat kring hur genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden ser ut att fungera. Slutsatserna ger också riktning för fördjupningar inför slututvärderingen av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden som vi ser som intressanta att fortsatt rikta utvärderingen mot. De slutsatser vi presenterar är preliminära och sammanfattas nedan för att sedan fördjupas i följande avsnitt.

  • hållbar stadsutveckling i Regionalfonden bör ses som hållbar samhällsutveckling i staden

  • skillnader mellan programområdena med näringslivsutveckling/tillväxt som den gemensamma nämnaren

  • innovationer präglas av att vara inkrementella och organisatoriska

  • samverkan i fokus för genomförandet av hållbar stadsutveckling

  • hållbar stadsutveckling kräver längre tid än en programperiod för att ge effekt

  • den sociala dimensionen i fokus i genomförandet av hållbarhetsaspekterna

4.2 Synen på hållbar stadsutveckling i Regionalfonden är bred med näringslivsutveckling/tillväxt som tongivande inslag

I framtagandet av vårt analysramverk inledde vi med att definiera hållbar stadsutveckling utifrån Agenda 2030s mål 11. Ett mål som inkluderar en bredd av aspekter på hållbar stadsutveckling. Vi insåg dock tidigt, att denna internationellt vedertagna definition var för smal, för att använda i utvärderingen av hur hållbar stadsutveckling genomförs i Regionalfonden. Orsaken till att mål 11 upplevdes som ett för smalt ramverk för vår utvärdering är att insatser för hållbar stadsutveckling i Regionalfonden har en tyngd mot näringslivsfrågor, entreprenörskap och tillväxt. Mål 11 inriktas mot mer traditionella stadsutvecklingsfrågor som transportsystem, stadsutvecklingsprocesser, grönområden och offentliga platser, städers miljöpåverkan, bostäder och service, katastrofer eller natur- och kulturarv. Dessa aspekter återfinns visserligen i varierad utsträckning i genomförandet av hållbar stadsutveckling i de tre regionalfondsprogrammen men i betydligt mindre omfattning än aspekter som rör näringslivets utveckling.

Mot bakgrund av att insatserna i Regionalfondsprogrammen har en tyngd åt näringslivsutveckling/tillväxt anser vi att insatser för hållbar stadsutveckling i Regionalfonden för tankarna fel. Sett till vår portföljanalys bedömer vi att begreppet ”hållbar stadsutveckling” i det fortsatta och framtida arbetet med Regionalfonden bör omprövas till förmån för begreppet ”hållbar samhällsutveckling i staden” som vi anser på ett mer logiskt sätt skulle definiera alla de olika insatser som idag genomförs. Med hållbar stadsutveckling i staden skapas rum i begreppet för att innefatta de breda, samhälls- och näringslivsfokuserade frågorna som blir resultatet när hållbar stadsutveckling ses som ett delmål för att skapa det övergripande målet Smart hållbar tillväxt för alla, medan fokuset på städerna som arenor för lösningar bibehålls. Detta ser vi som mer passande för Regionalfondens övergripande målarbete.

4.3 Insatser för hållbar stadsutveckling i programområdena skiljer sig åt men har näringslivsutveckling/tillväxt som en gemensam nämnare

Genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfondsprogrammen för Stockholm, Västsverige och Skåne-Blekinge skiljer sig åt. Regionalfondsprogrammen för Västsverige respektive Skåne-Blekinge visar större aktivitet kring traditionella stadsutvecklande inslag än Stockholm. Den samlade bilden av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden känns därför spretig. De insatser som förenar programområdena och därmed insatserna för hållbar stadsutveckling i Sverige är insatser riktade mot näringslivsutveckling/tillväxt.

Vi vill så här långt i utvärderingen inte fastslå i vilken utsträckning som inriktningen av projekt kan härledas till olika styrsystem för genomförandet av hållbar stadsutveckling i regionerna. Exempelvis ITI i Västsverige, den sektorsövergripande planen i Skåne-Blekinge respektive RUFS i Stockholm. Detta är en fråga som kommer fördjupas i arbetet med slututvärderingen.

Så här långt konstaterar vi att ITI, sektorsövergripande planer, RUFS och andra regionala policydokument i ytterst liten omfattning har nämnts när projektrepresentanter motiverar val av insatser och genomförandet av projekten. Något som kan indikera att olika regionala policydokument inte bör ses som förklaringen till skillnader i insatser inom och mellan programmen. Något som däremot framkommer som en förklaringsfaktor för den spretighet vi upplever är avsaknaden av en tydlig definition och styrning gällande hållbar stadsutveckling i Regionalfonden.

4.4 Innovationer präglas av att vara inkrementella och organisatoriska

I genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden finns innovativa inslag som bidrar till små förändringar som förstärker tidigare kunskap (inkrementell innovation) liksom innovationer som utvecklar nya former av organisationer (organisationsinnovationer).

Vår samlade bedömning är att det mest innovativa inslaget är att genomförandet av hållbar stadsutveckling i Regionalfonden för in samhällsutvecklingen i stadsutvecklingsfrågor på ett nytt sätt. Det mest innovativa från hållbar stadsutveckling i Regionalfonden är därför primärt enligt oss att programmen påverkar planeringsprocesserna i kommunerna att röra sig från ”hållbar stadsbyggnad/hållbar stadsutveckling” till ”hållbar samhällsbyggnad”. Något som för oss tillbaka till resonemanget i avsnitt 4.2 om att Regionalfonden snarare genomför insatser för ”hållbar samhällsutveckling i staden” än insatser för ”hållbar stadsutveckling”. I ovanstående inkluderar vi att projekten bidrar till en rörelse mot ökad öppenhet för aktörer att finnas med och påverka de traditionella planprocesserna i ett bredare perspektiv vilket innefattar såväl sociala, miljömässiga som ekonomiska aspekter i högre utsträckning än tidigare.

4.5 Samverkan i fokus för genomförandet av hållbar stadsutveckling

Samverkan är en bärande del av de insatser som genomförs för hållbar stadsutveckling inom regionalfondsprogrammen. Framförallt sker samverkan mellan sektorer för att skapa lärande och för att aktörerna ska nå ut med koordinerade insatser till gemensamma målgrupper. Vi slås av oron hos projektaktörerna att samverkan riskerar att bara vara för stunden och att det inte finns några garantier för fortsatt samverkan efter projektfinansieringens slut. Detta anser vi är bekymmersamt då hållbar stadsutveckling tar längre tid än de år som projekten löper. I vår fortsatta utvärdering har vi som avsikt att fördjupa studien kring hur projekten ser på tillskapandet av mandat för att säkerställa samverkan efter projekttidens slut.

4.6 Hållbar stadsutveckling kräver längre tid än en programperiod för att ge effekt

Vi kan konstatera att formatet projekt är svårt för den långsiktighet som hållbar stadsutveckling kräver. Vi ser indikationer på att exempelvis sektorsövergripande planer och ITI kan vara ett sätt att relatera de enskilda projekten till en större process. Vår bedömning av portföljanalysen så här långt är att det långsiktiga mandatet att fortsätta arbetet i projektens riktning efter projekttiden har betydelse för det genomslag som Regionalfondens bidrag för hållbar stadsutveckling totalt sett kommer att få. Att säkerställa mottagarkapacitet, kommunikationsvägar och långsiktighet i processerna både inom projektledande organisationer och externt mellan projektpartners och andra relevanta aktörer ser vi som viktigt för att nå ut med vunnen kunskap kring hållbar stadsutveckling i närområdet, regionen, nationellt och internationellt.

4.7 Den sociala dimensionen i fokus i genomförandet av hållbarhetsaspekterna

Vid sidan om insatser för näringslivsutveckling/tillväxt är vår bild från portföljanalysen att den sociala dimensionen inkluderas i många av insatserna. En ambition med Regionalfonden har varit att stärka social hållbarhet genom bland annat insatser för hållbar stadsutveckling. Vår preliminära bedömning är att Regionalfonden har lyckats. I synnerhet ser vi att insatser görs för att stärka den inkluderande tillväxten. Flertalet projekt verkar också för att möta segregationsproblematiken, med fokus på skapandet av arbetstillfällen i förortsmiljöer. Vår tolkning av hur regionalfondensprogrammen arbetat med att stödja insatser för den sociala dimensioner stärker bilden av att Regionalfondens insatser för hållbar stadsutveckling är insatser för samhällsutveckling i staden.

Bilaga 1. Ramverk för hållbar stadsutveckling i Regionalfonden

Gradering i ramverket

Delmål:

  1. Bostäder och service

  2. Transportsystem

  3. Stadsutvecklingsprocessen

  4. Natur- och kulturarv

  5. Katastrofer

  6. Städers miljöpåverkan

  7. Grönområden och offentliga platser

  8. Näringslivsutveckling/Tillväxt

    Förekommer i stor utsträckning

    Förekommer

    Förekommer inte

    Osäkert


[1] Europeiska kommissionen (2014), ”Integrerad hållbar stadsutveckling”, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/urban_sv.pdf, hämtad 180923.

[2] Europeiska unionens officiella tidning (17 december 2013), ”Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1301/2013”, §7, §19, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/sv/TXT/?uri=CELEX:32013R1301, hämtad 180923.

[3] Partnerskapsöverenskommelser (PÖ) tecknas mellan respektive medlemsstat och EU. PÖ beskriver medlemsstaternas prioriteringar inom ramen för de Europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI- fonderna), dvs. Europeiska regionalfonden, Europeiska socialfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, för programperioden 2014–2020. Syftet med PÖ är att lägga grunden till förbättrad samordning mellan de fyra fonderna och undvika överlappning dem emellan för att nå ett effektivare programgenomförande och ett sammantaget bättre utfall av insatserna.

[4] Med operativa program avses här de program inom ESI-fonderna d v s Europeiska regionalfonden, Europeiska socialfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden som framarbetas och genomförs i medlemsstaternas regioner.

[5] Europeiska kommissionen (2014), ”Integrerad hållbar stadsutveckling”, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/informat/2014/urban_sv.pdf, hämtad 180923.

[6] Sveriges regering (2014), ”Partnerskapsöverenskommelsen”, https://www.regeringen.se/contentassets/c581908af38a4be0a40663540fd9c0bc/partnerskapsoverenskommelsen, hämtad 180923.

[7] Ibid.

[8] Ibid.

[9] Företagen Kontigo och WSP benämns nedan som utvärderarna.

[10] OECD (2005) Oslo Manual: 3rd edition.

[11] Med projekt avses uteslutande i rapporten projekt inom regionalfonden inriktade mot hållbar stadsutveckling.

[12] Notera att intervjuer med ansvariga tjänstemän vid Tillväxtverket och strukturfondspartnerskapen sker under hösten 2018 och inkluderas inte som underlag i delutvärderingen.

[13] Hållbarhetsaspekter inkluderar arbetet med miljö, social och ekonomisk hållbarhet. Begreppet hållbarhetsaspekter benämndes tidigare horisontella kriterier.

[14] I Regionalfonden finns möjlighet för pågående projekt att söka makroregionalt samarbete med länder inom Östersjöområdet genom en transnationell komponent. Samarbetet ska syfta till att lösa för länderna gemensamma utmaningar samt tillföra redan befintliga projekt ett mervärde och bidra till Östersjöstrategins mål och indikatorer.

[15] Övriga två tematiska mål i Regionalfondsprogrammet för Stockholm är ”Att öka små och medelstora företags konkurrenskraft” och ”Att stödja övergången till en koldioxidsnål ekonomi inom alla sektorer”.

[18] I kapitlet reserverar vi oss för kommande justeringar. Detta då utvärderingen av resultat och effekter för hållbar stadsutveckling från Regionalfonden är föremål för uppdragets slututvärderande fas som genomförs under hösten 2018 och våren 2019.

Bookmark
Remove
Footnote